2024年4月23日发(作者：)

第 30 卷第 5 期

2020 年 5 月

工程经济

ENGINEERING ECONOMY

Vol.30　 No.5

May 2020

商业银行支持城镇老旧小区改造的

政策和业务策略分析

苏静

（中国建设银行，北京 100033）

摘要：近年来，城镇老旧小区改造进展提速，将会是商业银行介入房地产市场的又一蓝海。本文探究老旧小

区改造在当前背景下的意义、政策发展历程，分析商业银行介入老旧小区改造的难点，提出商业银行介入老

旧小区改造市场的策略和政策建议。

关键词：城镇老旧小区改造；商业银行；政策分析；业务策略

（2020）05-0068-03

中图分类号：F293.3　　文献标识码：A　　文章编号：1672

-2442

DOI：10.19298/.1672-2442.202005068

Analysis on Policies and Business Strategies for Commercial Banks to Support the

Transformation of Old Urban Residential Areas

SU Jing

（China Construction Bank Co.，Ltd，Beijing 100033，China）

In recent years，the accelerated development of old urban residential areas will be another blue sea for

Abstract

：

commercial banks to get involved in the real estate market. This paper explores the significance and policy development

process of the old residential district reconstruction under the current background，analyzes the difficulties of

commercial Banks' intervention in the old residential district reconstruction，and puts forward the strategies and policy

suggestions for commercial Banks' intervention in the old residential district reconstruction market.

transformation of old urban residential areas；commercial banks；policy analysis；business strategies

eywords

：

1　引　言

根据住建部等三部委颁布的《关于做好2019年老

旧小区改造工作的通知》，老旧小区是指城市、县城（城

关镇）建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本

生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。已纳入城镇棚户

区改造计划、拟通过拆除新建（改进、扩建、翻建）实施

改造的棚户区（居民住房），以及以居民自建住房为主的

区域和城中村等，均不属于老旧小区范畴。

作者简介：苏静，女，生于1981年，湖北孝感人，经济师，主要从事金

融工作。

收稿日期：2020-03-19

老旧小区改造与旧改和棚改均有显著区别。从改造

对象看，老旧小区改造主要针对住宅小区；旧改主要通

过对旧城区进行重建、翻新、改造等来改变整体面貌，

不仅包括居住环境，还有城市规划布局、环境及道路系

统等；棚改主要针对棚户区。从改造方式看，老旧小区

改造多为存量改造，不涉及大面积拆迁新建；棚改多为

拆除重建（新建、改建、扩建）；旧改既有拆除重建，也

有存量翻新。从参与主体看，老旧小区改造多由政府主

导，棚改由“政府主导+国企实施”，旧改中市场主体参

与较多。从补偿方式看，老旧小区改造不涉及征收拆迁

和居民补偿安置；旧改多为实物安置；棚改既有实物安

置，也有货币补偿。

第 30 卷　第 5 期苏静·商业银行支持城镇老旧小区改造的政策和业务策略分析·

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·

2　老旧小区改造在当前形势下的重要意义

2.1　房住不炒、棚改收尾，老旧小区改造或成新增长点

梳理2016年～2020年政府工作报告有关房地产内

容可发现，2020年对房地产政策涉及最少，再次重申坚

持房子是用来住的、不是用来炒的定位。今年是棚改三

年攻坚计划的最后一年，已接近尾声。老旧小区改造的

重要性提到更高的位置。如果老旧小区改造能够大规模

顺利开展，对保居民就业、保基本民生、保市场主体具

有积极作用，符合“六保”“六稳”底线要求。

2.2　老旧小区改造可有效解决影响居民生活质量的突

出问题

我国1998年实施住房商品化改革，绝大部分老旧

小区改造对象是福利分房时期建成、尚未纳入棚改的

公房，伴随着老龄化的加速到来，老旧小区设施老化和

缺失，严重影响居民特别是老人的生活质量。突出问题

表现在：一是缺乏垂直交通、上下楼困难。在居民行动

不便时，必须依赖旁人帮助背扶。即使对于健康的老年

人，上下楼也是一件具有危险性的活动，造成老年人为

避免麻烦而减少外出活动。二是公共设施老化。电力线

路消耗大，供电负荷不达标，居民大负荷用电时经常跳

闸停电；供水管道陈旧，水压低导致中高层住房经常停

水；排水设施堵塞，污水外溢现象普遍；供暖管道老化，

居民冬天常常挨冻，如果供暖温度提高，老化的供暖管

道可能爆裂等等。三是公共服务缺失，城镇老旧小区建

造时间较早，如养老、抚幼、文化娱乐、健身、物业等很

多公共服务缺失，机动车和非机动车的存放难也是普

遍存在的问题。有些建造时间比较长的城镇老旧小区没

有物业管理，公共环境普遍比较差。

2.3　老旧小区改造可显著带动社会投资增长

一是城镇老旧小区安装平层入户电梯，增加电梯行

业生产、安装、维修的投资需求。二是在提升城镇老旧

小区的建筑安全性方面，按照住建部新安全标准全面

加固城镇老旧小区楼房，增加节能环保建筑材料生产、

加工、施工的投资需求。三是改造供电、供水、供气、供

暖、排水等地下管网等设施，完善消防、技防等安全防

护设施，电信、邮政等其他城市基础设施。四是城镇老

旧小区改造将政府公共场所服务的洼地变为高地，改善

智慧社区功能、增加休闲设施、养老健身设施、治安防

护设施、完善垃圾弃置设施和消防设施，促进家庭养老

和社区养老产业及银发服务业的发展。

2.4　老旧小区改造可刺激消费增长

一是带动装修业迅速增长。在小区安全、外观改善

的背景下，老旧小区居民的装修意愿提高，家电、家具和

家庭文化饰品行业也随之增长。二是小区改造就增加公

共活动空间，增加养老、托幼设施，有利于发展社区养

老、托幼等消费活动，为我国发展银发经济提供硬件设

施环境。

3　老旧小区改造政策发展历程

从2007年启动至今，老旧小区改造主要经历了三大

阶段：

一是缓慢推进阶段（2007～2015年）。2007年，住

建部颁布《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》

（建住房〔2007〕109号），首次对旧住宅区改造范围、标

准及改造机制等进行规范，标志老旧小区改造正式启

动。2012年《关于印发“十二五”节能减排综合性工作

方案的通知》（国发〔2011〕26号）提出，推进北方采暖

地区既有建筑供热和节能改造。2015年《关于推进海绵

城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号），提出海绵

城市建设要与棚户区、危房改造和老旧小区更新相结合。

这一阶段，老旧小区改造缓慢开展，改造内容也主要围绕

建筑节能减排和房屋维修养护，综合性整治较少。

二是试点阶段（2016～2018年）。2015年底，中央城

市工作会议明确，要有序推进老旧小区综合整治，彻底

改变粗放型管理方式，老旧小区综合整治上升到更高关

注层面。2017年底，住建部明确在广州、厦门等15个城市

开展老旧小区改造试点。截至2018年底，试点城市已改

造老旧小区106个，惠及5.9万户居民，老旧小区改造的政

策逐步细化并趋于综合。

三是加速阶段（2019年以来）。2019年3月政府工作

报告指出，“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提

升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍

环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生

活服务设施。”2019年4月，住建部等三部委发布《关于

做好2019年老旧小区改造工作的通知》，首次将老旧小

区改造纳入城镇保障性安居工程，给予中央补助资金支

持。10月，住建部确定在“两省七市”开始第二轮老旧小

·

70

·工 程 经 济2020年

区改造试点。2020年4月，国务院常务会明确，2020年计

划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，比去

年增加一倍。2020年4月中央政治局会议指出，要积极扩

大有效投资，实施老旧小区改造。2020年政府工作报告

中再次指出：新开工改造城镇老旧小区3.9万个。随着一

系列政策出台，老旧小区改造进入加速阶段。

在分析政策发展的过程中可以看出，随着宏观经济

环境的变化，老旧小区改造的重要性不断提升，不仅在

民生保障方面具有积极意义，对稳定增长、促进投资、

提振消费等方面具有综合带动作用。

4　商业银行介入老旧小区改造的难点、策略

和政策建议

4.1　老旧小区改造面临资金瓶颈，协调难度大，盈利

模式需进一步明晰

老旧小区改造量大面广，首先面临资金来源问题。

2019年3月《关于做好2019年老旧小区改造的通知》中，

明确拓宽项目筹资来源，按照“谁受益，谁出资”的原

则，明确居民出资责任，并指出居民出资来源可通过住

宅专项维修资金及公共收益等渠道落实。2019年6月，国

务院常务会明确，要运用市场化方式，吸引社会力量参

与。同年7月，住建部强调，要采取“居民出一点、社会支

持一点、财政补助一点”筹措资金。

实践中，居民出资意愿低、社会资本积极性不足、政

府财政压力大，导致老旧小区改造进展缓慢。从政府方

看，财政支出压力巨大。2019年以来，国家减税降费力

度持续加大，减税降费2.36万亿元，超过原定的近2万亿

元规模；2020年受新冠肺炎疫情影响，企业未全面复工

复产，土地市场降温，均对税源产生直接影响。为助力

市场主体纾困发展，政府工作报告要求2020年积极的财

政政策将更加积极有为，加大实施减税降费力度，延长

六月前到期的减税降费政策。由此可见，主要依赖财政

推进存在一定难度。从居民方看，居民利益难协调、未

形成缴费习惯。由于居民受益程度不同，难以达到改造

方案共识。老旧小区住户多为老年人和租户，居民收入

水平不高，对改造后价值提升效果缺乏感知，缴费意愿

很低。老旧小区改造并非一劳永逸，若没有长期维护和

运营管理机制，改造效果很难长期保持，容易陷入“改

造-破坏-再改造”的恶性循环。从社会资本方看，对政策

和盈利模式尚存疑虑。企业参与改造，预期能利用闲置

公共区域开展经营反哺改造投入，但按照财政部规定，

公共用房属于财政，原则上由市政统一收回，不允许对

外经营；盈利空间小，老旧小区住户多为低收入群体，

管理利润低；改造涉及多方利益协调，容易造成工程

停滞。

4.2　商业银行介入老旧小区改造的策略

一是与地方政府在老旧社区改造方面建立战略合

作关系。争取政府在资金、政策、风险分担、协调居民等

方面的多种支持。

二是重点支持国有企业，择优支持优质房企作为

融资主体。国有企业由于与政府、居民便于沟通，逐利属

性较弱，天然容易成为参与老旧小区改造的主力，信用

风险较低、综合还款能力较强，应成为商业银行支持的

重点客户；也可择优支持龙头房企介入这一市场。房企

参与老旧小区改造，长远看有盈利空间。首先，龙头房企

往往有物业板块，便于后续参与小区管理，持续盈利；

其次，不少房企开始进军养老领域，老旧小区居民老年

人比例较高，后期养老服务需求旺盛。最后，老旧小区

不少都处于城市的黄金地段，改造后的电梯广告收入，

增设停车泊位后的停车收入，小区公共用房的出租收入

等，都可以作为盈利来源。

三是提升社区改造对银行的综合贡献。以信贷业务

为撬动点，发挥投行、资管等多种融资工具解决资金需

求；发挥商业银行在金融科技方面的优势，建设智慧社

区，解决政府的社会治理难点；将商业银行支持老旧小

区改造与进军养老市场密切结合起来。

4.3　政策建议

一是细化地方政策保障改造快速推进。在各地推

进的实践中，还亟待各地政府细化社区居民决策和成本

分摊的机制，以政府力量加快改造进度，保护社会资本

和融资提供方的利益。

二是创新投融资模式激发参与主体活力。在不违反

法律法规的前提下，灵活创新吸引社会资本方参与的运

行模式。

三是建议银行业监管部门鼓励商业银行开展产品

创新，研究适合老旧小区改造贷款期限、还款特点等的

专门产品，在统计房地产类贷款时，将其从限额管理中

予以剔除，鼓励商业银行积极支持老旧小区改造。