2024年5月11日发(作者：)

北约决策原则

作为美国与欧洲大多数国家之间的跨大西洋连接纽带，北约在其70余年历史中大致

维持和保障了成员国之间的联系和安全。随着时代变迁，北约在扩张西方势力中呈现出新

发展态势。支撑北约的核心安全原则对维系北约自身生存与壮大，始终发挥着重大作用。

首先，美国承担保障欧洲安全责任是北约 存在、强化与功能发挥的关键前提。二战结

束初期，为与苏联争夺对欧洲的控制权，美国彻底放弃了奉行一个半世纪的“孤立主义”

传统，走上与西欧国家缔结联盟的道路。在1948年的密切磋商后，美、加与西欧国家于

1949年建立北约。美国加入并以自身实力与理念重建战后欧洲安全秩序，彻底改变了近代

欧洲传统的安全实践。单一国家主导欧洲安全总是带来战争以及欧洲国家之间不断转换联

盟机制总是带来战争的弊端，随着北约的持久存在而改变。北约首任秘书长伊斯梅勋爵形

象总结了北约发挥的三个核心功能，即:“赶走苏联人，带入美国人，压制德国人”。[1]此

三项功能得以发挥的关键前提是美国对欧洲安全的强有力介入，正因如此，德国问题得到

暂时化解，苏联主导欧洲安全的局面最终未能出现。

北约赋予美国整合西欧国家关系并使其服 务于共同遏制苏联和重整欧洲安全秩序的

战略需要。华约解体后，北约一度被普遍认为将会削弱或者逐渐解体。然而，作为美国实

现其战略规划的关键工具，北约在冷战后30年中继续发挥着排挤俄罗斯、弱化欧盟安全

能力的功能，同时其“超越欧洲”的安全功能不断强化。它始终不断吸收新成员并始终全

力发展以北约为中心的伙伴关系，目前其行动范围已远超欧洲而进入中东、北非、 亚洲、

甚至南美等广阔区域。北约基本主导了欧洲安全格局的构建进程并持续协助美国在全球范

围内扩张西方势力范围。

可以说，美国是北约的“灵魂国家”，它主导着这个组织的形成与演进方向，使之得以

经历不同时代而始终大致与美国自身全球战略调整相适应。换言之，北约是美欧之间的一

场“交易”，美国承担欧洲安全保障责任，而欧洲国家则服务于美国不同时期全球战略调整

的需要。美国的支柱作用一旦消失或削弱，北约衰亡的进程就会加快。尽管特朗普政府继

续主导北约的意愿降低，但美国政治精英群体依然保持着对跨大西洋安全承诺的热情，持

续保持着主导和强化北约功能的基本立场。

其次，北约始终以西方文明守护者自居，以巩固和扩展西方制度和价值观为自身使命。

按照《北大西洋公约》序言中的说法，“各缔约国决心保障基于民主原则、个人自由及法治

精神下的各国人民之自由、共同传统及文明”。[2]这意味着，与西方制度和价值观不同的

国家或国家集团将会是北约直接或潜在威胁。尽管朝鲜战争时，北约紧急接纳了作为世俗

伊斯兰国家的土耳其的加入，呈现出些许跨文明色彩，但北约整体上大致保持了以西方意

识形态与制度为标准而吸纳新成员，以及引导转型国家迈向西方制度和价值认同之路的转

变进程。西班牙加入北约的曲折经历对此予以生动展示。自20世纪50年代至20世纪70

年代，基于战略目的，美国始终推动西班牙加入北约，但当时的北约西欧成员国以统治西

班牙的弗朗哥政权专制独裁为由坚决反对考虑接 纳西班牙。[3]直到1975年弗朗哥死后，

北约与西 班牙才开启了良性互动，并以西班牙于1982年加入北约告终。

冷战后，北约宣扬其依然具有现实价值的 重要理由是，它可以对中东欧国家的政治与

社会转型过程加以引导，使之合乎西方的价值观念与治理模式。北约推动实施的“多层次

伙伴关系计划”和吸收新成员国加入的文件中都有相关明确规定，并在实践中深刻卷入他

国内政转变进程之中。北约可以说是引导转型中国家全方位实现西方化的最重要安全工具。

[4]冷战后的中东欧众多国家的深刻转型之路大致相似，即:它们选择经济融入欧共体/欧盟、

安全融入北约的对外战略，依据北约所确定的内部治理原则对自身制度作全面调整，最终

拥有北约成员国资格。北约在冷战后30年推动了欧洲各国政治、经济、意识形态等维度

全方位的西方化，展示出其以对他国国内改造确保自身安全的意图和功能。

再次，有着明确军事联盟自我定位和以始终明确的外部敌人来维系自身生存和确保自

身加强的原则。作为被普遍认定的军事联盟，北约始终有着明确认定的外部敌人，并以对

明确敌人发挥强力威慑和攻击功能来确保联盟内成员国安全。冷战期间，北约以苏联为明

确敌人，致力于在军事领域有效抗衡苏联，不论是20世纪50年代初至60年代末“确保

相互摧毁战略”，还是60年代末至冷战结束实施的“灵活反应战略”，北约无不根据美苏

军事较量最新态势而制定和实施相应的军事战略。

1991年7月，华约瓦解和12月的苏联解体，一度使美欧国家政策精英认为北约会因

敌人的消失而自我瓦解，但是接下来30年北约的现实演变给出了截然相反的答案。有明

确的现实威胁或敌人是北约生存与发展的前提，为此，北约始终没有停止寻找敌人和固化

敌我对立的进程。在极端情况下，它甚至以人为制造敌人的方式来强化自身存在。通过20

世纪90年代将米洛舍维奇领导的南联盟界定为欧洲安全威胁，北约强力军事卷入巴尔干

半岛纷争，并在1999年发起针对南联盟的“科索沃战争”。21世纪头十年，北约以恐怖

主义为主要敌人和始终以俄罗斯为关键对手的定位，[7]使其继续维系着以明确敌人聚合盟

友的强有力现实功能。当下与未来一段时期，北约明显以服务于美国地缘政治角逐规划而

以中俄为明确对手，这使其发展趋势必定会是加强而非削弱。可以清晰看出，冷战后从南

联盟、恐怖主义、俄罗斯乃至于当下的中国，北约以锚定敌人或对手 展现自身功能的基本

原则从未改变，而此进程也折射出美国主导下的西方持续不断制造对立和冲突来确保自身

安全和优势地位的传统。

最后，以安全的等级化与不可分割确保北约和西方势力范围不断扩张的原则。冷战期

间，欧洲的安全是分裂或可分割的，北约与华约对立鲜明，两者间对立持续近40年。然

而，伴随冷战结束，北约在重新塑造欧洲安全中确立主导地位则是通过将所有潜在竞争机

构边缘化并建立以北约为中心的诸多多边制度方式加以实现的。欧共体/欧盟和欧安组织等

的安全功能或者因美国和北约的压制而难以发挥，或者因北约强力排挤而彻底边缘化。与

此同时，北约发展出了与欧共体/欧盟和欧安组织安全功能重叠的以北约为中心的不同层级

的制度架构。北约的欧洲—大西洋伙伴关系委员会、和平伙伴关系计划、地中海倡议以及

北约自身一轮又一轮的扩大等牢固确立了欧洲安全结构以北约为中心的多层轮毂形状的制

度架构的客观现实。支撑此架构的关键原则就是安全的不可分割和安全的可分等级，前者

意味着北约必然走更大范围扩张之路，后者则表明了北约将主导更大区域范围安全结构构

建的意图。

由于北约自身拥有足够资源与行动能力， 其制度架构的四处延展被其自身认定是安全

不可分割的体现和保证，北约成员国拥有《北大西洋 公约》第五条款所规定的集体防务的

条约安全保障，在遭受外敌武装攻击之时，成员国须协同应对。北约成员国与伙伴国拥有

合作安全的责任， 即:在伙伴国遭遇外部威胁之时，其与北约可紧急磋商协调，以获得北

约外交、情报等各种支持。北约与欧洲之外所谓“全球伙伴”则形成对全球安全议题的交

流与共识构建机制，双方在共同关注的议题上展开灵活合作。

该原则的实施使北约从一个区域性军事安全组织，逐渐发展为拥有多方面功能并在欧

洲以外更广阔区域进行活动的综合性安全组织，[8]成为当下扩展西方影响力最有行动力的

机构。它既能确立北约在欧洲安全中的主导地位，又可为自身在欧洲之外扩展影响作好铺

垫。同样重要的是，该原则不仅推动北约应对外部威胁，也推动着北约成员国之间以及北

约与伙伴国之间矛盾的内部逐渐化解进程。它使得北约作为一个安全组织在扩张过程中始

终保持着一定程度上的内部凝合力。

在与不同类型国家发展关系中，北约始终强调“自我鉴别性”，即:在参加北约不同规

划和相应行动中，伙伴国或联系国通过分享安全信息层级、贡献实际资源与实际行动中表

现，来证明其与北约发展关系的程度或愿望，从而使得北约能够清晰鉴别它们与北约联系

的最终方向:或者是通过合作而最终加入北约，或者仅仅是与北约建立某种程度的联系而并

不寻求加入北约，或者抵制北约发展等。这就确保了整个北约制度架构扩张过程始终拥有

绝对优势实力和主导地位。这也是北约在面临多种制度竞争与形势混乱背景下确保其始终

处于主导地位的关键所在。

此外，作为军事联盟，北约遵循以相互可操作性的标准化机制和军事一体化机制应对

挑战的原则。北约成员国在指挥、控制、通信、武器系统等各层面运作时有着明确统一的

标准，从而确保北约各国军事协调行动的高效开展。北约军事一体化机制则使得北约可迅

速动员各国不同军种的力量快速集结部署完成特定军事任务。北约能够在冷战期间以诸多

大规模军事演习威慑苏联，冷战后在科索沃战争与利比亚战争中消耗与击垮对手，无不归

因于此机制的高效运转。标准化机制和军事一体化机制，这两个机制向伙伴国扩散和逐渐

被接受的过程，即是北约军事体系巩固彼此安全不可分割原则并转化和主导各伙伴国军事

改革的必然结果。