2024年3月26日发(作者：)

20223

新中国城乡关系演进的

逻辑、轨迹和规律

朱鹏华侯风云

摘要：基本经济制度是城乡关系的社会基础和直接决定力量，新中国城乡关系演进蕴含着

基本经济制度变迁的逻辑。社会主义基本经济制度由形成“二元对立”，到打破“二元对立”，

实现“二元并存”，再到向着“二元融合”的方向发展。与此同时，城乡关系由兼顾型向整体型

演进，到由整体型向分化型演进，分化型向统筹型演进，再到由统筹型向融合型演进。在这一

连续的阶段性演进轨迹中，坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持科学的发展理念、坚持改

革创新始终贯穿其中，是中国特色社会主义城乡关系的基本规律。

关键词：城乡关系；城乡融合发展；社会主义基本经济制度

作者简介：朱鹏华，山东大学经济学院副研究员；侯风云，山东大学经济学院教授。

中图分类号：F299.2；F323文献标识码：A文章编号：1671-8402（2022）03-0067-15

城市和乡村是人类社会两种异质的聚落空间形态，但两者并非相互隔离，而始终是一个

有机的整体。

①

在人类社会现代化的进程中，处理好城市和乡村的关系以及实现城乡融合发

展，是经济社会发展的核心问题之一。正如马克思强调：“城乡关系一改变，整个社会也跟着

②

改变。”新中国成立以来，中国共产党领导着城乡关系在曲折中持续发展，科学地认识中国特

色社会主义城乡关系演进历程，尝试提炼其中的基本规律，对于重塑新型城乡关系，推进新时

代城乡融合发展，具有重要的理论意义和现实价值。

基金项目：

国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义基本经济制度与国家治理现代化研究”（20ZDA

014）；国家社会科学基金一般项目“新时代乡村振兴中农民组织化建设研究”（20BJL081）。

第6页。

①刘易斯·芒福德：《城市发展史：起源、演变与前景》，宋俊岭、倪文彦译，中国建筑工业出版社2005年版，

②《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社2012年版，第237页。

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一、相关文献综述

从研究动态来看，学术界从不同视角对新中国城乡关系的发展史进行了卓有成效的研

究。厉以宁、白永秀、金三林等、蔡禾重点从城乡二元经济或社会结构的角度，通过结构功能

分析，阐释新中国城乡关系形成和演变的原因，并强调突破二元体制是我国城乡发展的必然

趋势，加快乡村经济社会发展是消除二元结构实现城乡融合发展的基础。

①

武力、居占杰、

Chen等、杜志雄和肖卫东从经济史的角度，对新中国城乡关系历次转变的原因和阶段性特征

进行了分析，并认为我国经济发展方式的转变推动了城乡关系的演变，从“单向流动”转向“双

向互动”，从“城市偏向”向“城乡一体化”，这其中党的经济发展理念和战略起到了十分关键的

作用。

②

韩俊、吴丰华和韩文龙、张海鹏、刘俊杰、孔祥智从经济体制的角度，分析了改革开放

前后城乡关系演变的特征，并强调国家推动经济体制的变革是城乡关系发展的决定性力量，

新型城乡关系的建立依赖于社会主义市场化改革推动下新体制机制的形成。

③

谢志强和姜典

航、折晓叶和艾云、Zhang等、邢祖礼等、年猛从国家政策和治理的角度，对新中国城乡关系演

变的历程、特点和启示进行了总结，并强调国家政策取向是城乡关系演变的重要因素，制度性

障碍是影响城乡关系发展的关键，同时制度创新和治理效能提升是推动城乡关系发展的保

障。

④

高帆、刘明辉和卢飞、张文斌等从城乡经济关系测度、城乡治理变革的角度，阐述了新中

国城乡经济关系演变的“特征事实”，并认为改革开放后经济体制转型、城乡治理方式转变和

城乡要素的加速流动推动了城乡关系从割裂到融合的发展。

⑤

张晓山、赵民等、岳文泽等从剖

①厉以宁：《走向城乡一体化：建国60年城乡体制的变革》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2009年第6期；

白永秀：《城乡二元结构的中国视角：形成、拓展、路径》，《学术月刊》2012年第5期；金三林、曹丹丘、林晓莉：

《从城乡二元到城乡融合——新中国成立70年来城乡关系的演进及启示》，《经济纵横》2019年第8期；蔡禾：

《新中国城乡关系发展与当下面临的问题》，《社会学评论》2021年第1期。

②武力：《论改革开放以来中国城乡关系的两次转变》，《教学与研究》2008年第10期；居占杰：《我国城乡关系

阶段性特征及统筹城乡发展路径选择》，《江西财经大学学报》2011年第1期；杜志雄、肖卫东：《用科学的理论

和决策调整城乡关系——中国共产党调适城乡关系的百年探索和实践经验》，《中国领导科学》2021年第2期；

ChenM,ZhouY,HuangX,YeCh,TheIntegrationofNew-TypeUrbanizationandRuralRevitalizationStrategiesin

China:Origin,RealityandFutureTrends,

Land

,vol.10,no.2,2021:1-17.

③韩俊：《中国城乡关系演变60年：回顾与展望》，《改革》2009年第11期；吴丰华、韩文龙：《改革开放四十年的

城乡关系:历史脉络、阶段特征和未来展望》，《学术月刊》2018年4期；张海鹏：《中国城乡关系演变70年：从分

割到融合》，《中国农村经济》2019年第3期；刘俊杰：《我国城乡关系演变的历史脉络：从分割走向融合》，《华中

农业大学学报》（社会科学版）2020年第1期；孔祥智：《推进农业农村现代化实现城乡融合发展——新中国城

乡关系的演变及发展趋势》，《农民日报》2021年5月8日，第3版。

④谢志强、姜典航：《城乡关系演变：历史轨迹及其基本特点》，《中共中央党校学报》2011年第4期；折晓叶、艾

云：《城乡关系演变的制度逻辑和实践过程》，中国社会科学出版社2014年版，第23—67页；ZhangZh,LuY,

China’surban-ruralrelationship:evolutionandprospects,

ChinaAgriculturalEconomicReview

,vol.10,no.2,2018:

260-276.；邢祖礼、陈杨林、邓朝春：《新中国70年城乡关系演变及其启示》，《改革》2019年第6期；年猛：《中国

城乡关系演变历程、融合障碍与支持政策》，《经济学家》2020年8期。

⑤高帆：《从割裂到融合：中国城乡经济关系演变的政治经济学》，复旦大学出版社2019年版，第85—109页；

刘明辉、卢飞：《城乡要素错配与城乡融合发展——基于中国省级面板数据的实证研究》，《农业技术经济》2019

年第2期；张文斌、张志斌、董建红等：《迈向城乡共治：改革开放以来城乡关系演变解读》，《地理科学进展》

2021年第5期。

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析典型地区城乡关系发展的视角，阐释了我国城乡关系演进的地区差异性和阶段性，并强调

要因时因地推进城乡关系的发展。

①

综合来看，学术界已对我国城乡关系的二元性、体制性、阶段性、多样性等方面进行了较

深入的研究，对未来城乡融合发展的趋势也形成了基本共识，但对新中国城乡关系演进的成

就和经验总结提炼不够，更没有从中国特色社会主义理论的层面，形成规律性的认识。新中

国成立以来，我国虽然也客观存在着城乡二元结构问题，但以“刘易斯—拉尼斯—费景汉”模

型为基础的二元经济结构理论的理论前提与我国的发展背景并不契合，因此以“城乡二分法”

为特征的西方发展经济学并不能诠释新中国城乡关系的发展。再者，城乡关系并非单纯的经

济关系，理解城乡关系的演变逻辑必须置于城乡经济社会发展的总体布局中，在社会生产关

系的层面把握。基于此，本文将以社会主义基本经济制度理论为基础构建城乡关系演变的逻

辑框架，系统分析新中国城乡关系演进的基本轨迹和阶段特征，进而尝试将党领导新中国城

乡关系发展的实践经验上升为基本规律。

二、新中国城乡关系演进的逻辑

城乡关系是人类社会的一种基本关系，城乡关系演变的背后必然蕴含着特定的理论逻

辑。对于新中国城乡关系而言，社会主义基本经济制度理论为探究其演进规律提供了一个基

本的逻辑框架。

从抽象层面看，城乡关系本质上是一种生产关系，是广泛存在于城市和乡村之间的生产

关系总和；从具体层面看，城乡关系是一定社会条件下经济关系、政治关系、文化关系、社会关

系、生态环境关系等诸多因素在城市和乡村普遍联系与互动关系上的集中体现。在马克思主

义政治经济学视阈下，基本经济制度是一定社会占统治地位的生产关系总和，它规定着该社

会生产、分配、交换的基本原则和生产关系的性质，在社会制度体系中具有基础性和决定性地

位。根据历史唯物主义生产力与生产关系的辩证原理，生产力是城乡关系发展的物质基础和

②

最终决定力量，而基本经济制度则是城乡关系的社会基础和直接决定力量。基本经济制度

的变革，一方面解放和发展了城乡的社会生产力，另一方面推动着城乡关系的持续演变。由

此可见，城乡关系是一个社会总体生产关系的重要组成部分，其性质和发展趋势取决于该社

会的基本经济制度。质言之，我国基本经济制度的变迁决定着新中国城乡关系演进的轨迹。

2019年，党的十九届四中全会拓展了社会主义基本经济制度的内涵，建构起所有制、分配

制度和经济运行体制“三维一体”的基本经济制度体系，这为分析经济运动规律建立了更加全

①张晓山：《构建新型城乡关系——新农村建设政策体系研究》，社会科学文献出版社2014年版，第2—29页；

赵民、陈晨、周晔等：《论城乡关系的历史演进及我国先发地区的政策选择——对苏州城乡一体化实践的研

究》，《城市规划学刊》2016年第6期；岳文泽、钟鹏宇、甄延临等：《从城乡统筹走向城乡融合：缘起与实践》，《苏

州大学学报》（哲学社会科学版）2021年第4期。

②李红玉：《马克思主义城乡融合发展理论及其现实意义》，中国社会科学出版社2018年版，第90—94页。

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面和科学的“坐标系”。

①

我国社会主义基本经济制度的成熟定型经历了一个曲折的改革探索

过程，其核心是公有和私有、公平和效率、政府和市场“三维坐标”方向，从形成“二元对立”，到

打破“二元对立”，实现“二元并存”，再到向着“二元融合”的方向发展。

②

社会主义基本经济制

度在社会主义初级阶段的总体生产关系中，建立健全了关于社会主义制度与市场经济有机统

一的制度规定性，并将其在中国特色社会主义制度体系中定型化。本文在社会主义基本经济

制度理论的基础上，构建一个理解新中国城乡关系演进的逻辑框架（见表1）。从微观上看，城

乡关系的演变离不开城乡之间要素的流动和配置，但要素的流动取决于体制机制，“对称性”

的制度体系对于城乡要素平等交换至关重要；从宏观上看，我国的城乡二元结构并非单纯的

资源禀赋问题，也是一个国家发展战略的选择问题，根据社会主要矛盾的转变主动调整生产

关系

③

，这其中基本经济制度改革是最根本的。因此，理解不同时期我国城乡关系的演进必须

从基本经济制度的变迁出发。

表1新中国基本经济制度的变迁

时期

（时间）

改革

开放前

（1949—

1978年）

基本经济制度

苏联斯大林模式的基本经济制度（通过社会主义

改造迅速实现了变革）：

（1）建立社会主义公有制（国家所有和集体所有）

（2）实行按劳分配制度（后趋向平均主义）

（3）形成高度集中的计划经济体制

过渡型（渐进改革）基本经济制度：

改革

开放之初

（1979—

1992年）

（1）打破单一的公有制，非公有制经济作为“补

充”允许发展

（2）打破平均主义，回归按劳分配，允许其他分配

方式存在

（3）打破高度集中的计划经济体制，逐步引入市

场机制，实行有计划的商品经济

实现“二元并存”：公有与私

社会主义

市场经济

初期

（1993—

2012年）

过渡型（渐进改革）基本经济制度：

（1）逐步形成公有制为主体、多种所有制经济共

同发展的所有制结构

（2）逐步建立按劳分配为主体、多种分配方式并

存的分配制度

（3）逐步建立并完善社会主义市场经济体制

有并存，私有的实力增大，公

私开始交流互动、混合发展；

从效率优先、兼顾公平，二者

此消彼长，到初次分配注重

效率，再次分配注重公平，扭

转公平不足；在政府宏观调

控下，市场起基础性作用，市

场配置资源的力量逐渐加强

建立社会主义市场

经济，推进市场化

转型，从注重经济

增长转向注重经济

发展

打破“二元对立”：公有为主、

私有补充，二者互不影响；促

进效率的前提下体现社会公

平；计划（政府）为主、市场为

辅，市场的作用依赖于政府

发展有计划的商品

经济，调动各方面

积极性和创造性，

以经济增长为主导

形成“二元对立”：公有消灭

私有、效率让位公平（平均）、

计划（政府）取代市场

实行计划经济，工

业化优先战略，构

建完整的经济体系

主要特征国家发展战略

①朱鹏华、王天义：《社会主义基本经济制度的理论创新与认识升华》，《马克思主义研究》2020年第8期。

创新和发展》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2020年第4期。

第1期。

②朱鹏华、王天义：《民营经济是我国经济制度的内在要素——习近平总书记关于社会主义基本经济制度的

③姚毓春、梁梦宇：《新中国成立以来的城乡关系：历程、逻辑与展望》，《吉林大学社会科学学报》2020年

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表1新中国基本经济制度的变迁（续）

时期

（时间）

中国特色

社会主义

新时代

（2013年

至今）

基本经济制度

社会主义基本经济制度（成熟定型、坚持完善）：

（1）公有制为主体、多种所有制经济共同发展

（2）按劳分配为主体、多种分配方式并存

（3）社会主义市场经济体制

主要特征

走向“二元融合”：公有与私

有、公平与效率、政府与市场

开始由并存走向融合、共同

变强

国家发展战略

全面深化改革，推

进国家治理体系和

治理能力现代化，

突出可持续、均衡

和高质量发展

三、新中国城乡关系演进的轨迹

城乡关系首先是一个历史范畴，阶段性是研究城乡关系演进规律的重要维度，不同的经

济社会发展阶段，城乡关系的特征也不尽相同。新中国成立以来，我国城镇化率从1949年的

10.64%增至2020年的63.89%，相应的城镇常住人口从5765万人增至90199万人，有超过7.1

亿农村人口转移到城镇。

①

从新中国社会主义革命、建设和改革的实践历程，并结合城乡居民

消费水平

②

和城镇化水平来看，我国城乡关系演进可分为改革开放前后两大时期、四个阶段

（如图1所示）：改革开放前由兼顾型向整体型城乡关系演进阶段（1949—1978年），改革开放之

初由整体型向分化型城乡关系演进阶段（1979—1992年），社会主义市场经济初期由分化型向

统筹型城乡关系演进阶段（1993—2012年），中国特色社会主义新时代由统筹型向融合型城乡

关系演进阶段（2013年至今）。这种连续的阶段性演进反映了新中国城乡关系发展的基本脉

络，其背后蕴含着基本经济制度变迁的逻辑。

（一）改革开放前：由兼顾型向整体型城乡关系演进阶段（1949—1978年）

旧中国的城乡关系处于严重的对立状态，政治上城市压迫乡村，经济上城乡发展极端不

平衡。中国共产党利用这种城乡关系，成功走出了一条农村包围城市最终解放全中国的革命

道路。

③

新中国成立后，在党的领导下完成了城市和乡村社会的全面改造，消灭了城乡对立，

确立了城乡兼顾、工农互助、共同发展的基本目标。

④

三年（1949—1952年）的国民经济恢复

期，城乡之间要素自由流动、流通频繁，城乡关系得到大幅度的改善。

①数据来源于国家统计局年度数据库（/?cn=C01），经作者计算所得。本文

如不特别注明数据均来源于此。

②本文选用了城乡居民消费水平，而不是城乡居民收入水平，主要有两个方面的原因：一是改革开放前城乡

居民收入水平没有权威的官方数据，且收入水平和消费水平具有极其显著的一致性，其中1978—2020年我国

城乡居民收入水平之比与消费水平之比之差的方差仅为0.27；二是相比城乡居民收入水平，消费水平既能反

映城乡的经济发展差距，也能反映城乡居民的生活消费差距。因此，城乡居民消费水平能更好地反映城乡居

民的福利差异，是衡量城乡经济差距的更理想的代理变量。

③王大伟、孔翠芳、徐勤贤：《中国百年城乡关系：从农村包围城市到城乡融合发展——正确处理城乡关系是

中国共产党的重要制胜法宝》，《区域经济评论》2021年第3期。

④《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1427页。

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图1我国城镇化率和城乡居民消费水平（1952—2020年）

数据来源：国家统计局年度数据库。

国民经济恢复后，面对复杂的国际国内形势，增强国家的整体性力量加速推进工业化以

实现富国强兵成为历史的必然选择。

①

因此，中国共产党领导下的新民主主义经济形态必然

向社会主义经济形态转化，这其中建立苏联斯大林模式的基本经济制度成为最深刻的社会变

革和最基本的发展前提。1953年，按照毛泽东提出的过渡时期的总路线，“城乡互助”被确立

为城乡关系的基本纲领。

②

1953年我国人口约5.88亿，其中乡村人口约为5.10亿，农村人多地

少、劳动力过剩是基本国情。这使得，一方面农产品的商品率相对较低，国家不得不采用统购

统销的政策，将农业积累也转化为工业投资，以保障工业化的需要；另一方面乡村对替代劳动

力的农机需求并不强烈。同时，我国学习苏联以重工业化为主要战略，轻工业辅助重工业的

发展，这种工业产品结构使得工业化吸纳农村劳动力的能力有限，城镇化发展缓慢，进一步削

弱了城乡间的经济联系。

③

为解决城市社会主义工业化（计划）与农村分散小农经济（市场）的

矛盾，1953—1956年我国通过社会主义改造建立起“公有制+计划经济体制+按劳分配”苏联斯

大林模式的基本经济制度。在此背景下，1956年12月，国务院发布《关于防止农村人口盲目外

流的指示》。

④

随后，1958年1月，全国人民代表大会常务委员会第91次会议正式通过《中华人

民共和国户口登记条例》，标志着我国城乡二元户籍制度的建立，同时也形成了由国家计划体

制支配的整体型城乡关系。

⑤

城乡人口迁移自由被户籍制度、票证制度、就业制度等阻隔，城

①孙立平、王汉生、王思斌等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。

②曹平揆：《我国过渡时期的城乡经济联系》，上海人民出版社1957年版，第1页。

④1957年，中共中央和国务院又发布了3个补充性质的文件限制农民进城。

③邱国盛：《苏联经验与中国经历：20世纪50年代中国城乡关系的演变》，《史学集刊》2012年第2期。

⑤改革开放前，我国城乡二元体制并不是城乡割裂（贺雪峰：《城乡关系视野下的乡村振兴》，《中南民族大学

学报》（人文社会科学版）2020年第4期），本质上是在苏联斯大林模式的基本经济制度的基础上形成的一种整

体性的社会关系，本文称之为整体型城乡关系。在这种城乡关系中，城市和乡村是计划体制下的两个单元，整

体性是其主要特征，二元体制服从于整体的计划体制。

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镇化近乎停滞（如图1所示）。在加速工业化的战略引领下，整体型城乡关系形成了“以农支

工、以乡援城”的格局，城乡之间产品不能等价交换，要素无法自由流动，居民的发展机会也不

均等。这种整体型城乡关系，虽然以牺牲“三农”为代价，但实现了国家整体实力的大幅提升，

建立起相对完整的、独立的工业体系和国民经济体系。

①

事实上，在整体型城乡关系中，城乡

兼顾、工农互助并没有被放弃。改革开放前，我国农村在农田水利、劳动生产率、文教卫生和

②

社会保障等方面都取得了重大成绩，这些成绩也足以说明体制上城乡分治与发展上城乡兼

顾是并存的。与此同时，1952—1978年我国城乡居民消费水平之比平均为2.62∶1，低于改革开

放后1979—2020年的2.86∶1（如图1所示），城乡差距和矛盾始终维持在可控范围内。

③

（二）改革开放之初：由整体型向分化型城乡关系演进阶段（1979—1992年）

党的十一届三中全会后，我国城乡关系进入了一个新的历史变革期，基本经济制度开始

打破“二元对立”格局（如表1所示），推动着城乡关系由整体型向分化型转变。

改革开放前，苏联斯大林模式的基本经济制度决定了我国城乡是一个同质化程度强且分

化程度低的结构，国家作为宏观整体统一调配资源，城市的单位和乡村的人民公社作为微观

整体几乎“包揽一切”，城乡间各类要素无法自主流动，城乡居民身份相对固化。这使得城乡

之间流动性较弱，人口的空间分布和社会位置具有较强的稳定性。改革开放后，在所有制上，

打破单一的公有制，非公有制经济作为“补充”允许发展；在分配制度上，打破平均主义，回归

按劳分配，允许其他分配方式的存在；在经济运行体制上，打破高度集中的计划经济体制，逐

步引入市场机制，实行有计划的商品经济。在调动各方面积极性和创造性发展经济的理念引

领下，基本经济制度打破“二元对立”，也推动着城乡关系的变革。改革先从农村开启，农村改

革（1978—1984年）推动了其经济和社会结构的快速分化，农民的角色随着生产方式的变化发

生了多元化的转变。粮食增产、农产品价格和市场化比例提高以及温饱问题的解决，为农村

剩余劳动力向城市工商业转移奠定了基础。特别是乡镇企业（1984年前称为社队企业

④

）的蓬

勃发展，打破了“农村—农业、城市—工商业”的传统二元格局，开辟了乡村工业化的道路。

⑤

乡镇工商业的发展吸纳了部分农村剩余劳动力，催生了大量的小城镇，这些小城镇成为联结

①黄慧群：《新中国70年工业化进程的历史性成就与经验》，《光明日报》2019年7月9日，第11版。

②比如，到1977年全国建成水库8.1万座，塘坝710万处，灌溉面积增加到7.2亿亩，农村用电增加到248亿

度。粮食单产和农林牧渔总产值分别从1949年的1029.33公斤/公顷和326亿元，增加到1978年的2527.3公

斤/公顷和1397亿元。1949—1978年全国幼儿园、小学、初中、高中学校数量年均分别增长16.8%、13.2%、

14.1%、12.5%，普通高中毕业生数、每十万人口小学平均在校生数分别从6.1万人和4503人，增加到682.7万人

和15190人（于鸿君：《两种体制、两个奇迹与“两个时期互不否定”》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2021

年第1期）。

③郭星华、刘朔：《中国城乡关系七十年回望：国家权力的下沉、回缩与再进入——有关城乡关系变迁的社会

学思考》，《社会科学》2019年第4期。

将社队企业改称乡镇企业。

第10期。

④1984年3月，中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组《关于开创社队企业新局面的报告》的通知，明确

⑤中国宏观经济研究院产业所课题组：《改革开放40年中国工农关系演变：从缓和走向融合》，《改革》2018年

73

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乡村和城市的重要纽带

①

。

党的十二届三中全会后，我国改革的重心由农村转移到城市。财税体制是城市改革突破

口，由下放财权和财力入手，推动着国有企业改革和非公有制经济双轨发展，对已经活跃的农

村生产要素和剩余劳动力产生了巨大的“吸引力”，这为城乡关系整体分化提供了动力。基本

经济制度的变革推动着体制内外的分化，城乡各类组织的利益独立化、经济化，逐步改变了原

有的计划型生产和分配方式，将城乡关系建立在有计划的商品经济基础上，这标志着分化型

城乡关系开始形成。1979—1992年城乡居民消费水平之比平均为2.39∶1，低于改革开放前（如

图1所示）。这也证明，改革开放推动我国城乡关系在向着更好的方向转变。随着城乡分化的

持续推进，人口和生产要素开始向着生产力和经济效率高的城市工商业转移，政府顺势而为，

逐步放松了对农民进城落户的管制

②

。1979—1992年我国城镇化率从18.96%增至27.46%，年

均增长约0.68%。与此同时，城市的科技和文化加快向乡村传播，基于市场的城乡人口和要素

流动、科技文化交流，使得城乡之间的联系日益紧密。城乡之间的二元体制开始改变，城镇体

系发展趋向合理化，呈现出大、中、小城市和小城镇的同步发展的态势。1978—1992年我国城

市数量从193个增加到517个，建制镇从2176个增加到14539个，其中小城镇的数量和人口增

加速度最快。

（三）社会主义市场经济初期：由分化型向统筹型城乡关系演进阶段（1993—2012年）

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年，党的十四届

三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着基本经济

制度确立了“二元并存”的改革定位（如表1所示），城乡关系也随之进入了新的历史发展期。

市场化改革推动着分化型城乡关系深入发展，农村剩余劳动力和生产要素（原材料、资金、土

地等）加速流向城市。国民经济高速增长的同时，城乡差距也快速增大。从图1来看，1993—

2012年城乡居民消费水平之比平均为3.43∶1，是在我国城乡关系演进的四个阶段中最高的。

这表明分化型的城乡关系虽然能提高经济社会发展效率，但极易促使城乡发展不平衡、农村

发展不充分，随之“三农”问题逐渐显现。在此背景下，中国共产党知势而为，调整分配制度和

加强政府宏观调控，推动着我国城乡关系由分化型向统筹型转变。

在建立社会主义市场经济体制的背景下，我国于1994年开始实施分税制财政管理体制，

建立中央与地方两个税收体系，实行中央对地方返还和转移支付的税务制度。

③

在此基础上，

我国逐步建立起服务于社会主义市场经济体制的公共财政体制。财政体制的改革进一步强

①1984年中央“一号文件”《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》提出，允许务工、经商、办服务业的农

民自带口粮在集镇落户。这一政策推动了小城镇的发展，也开启了城乡二元户籍制度的改革。

②1984年10月，国务院发布《关于农民进集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户，开启了户籍

制度改革。1985年7月，公安部发布《关于城镇暂住人口管理的规定》，支持了城乡人口流动。1985年9月，六

届全国人大常委会第十二次会议通过《中华人民共和国居民身份证条例》，为城乡人口自由流动奠定了制度基

础。1992年8月，公安部发布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，允许外商亲属、投资办厂人员、

被征地的农民以“蓝印户口”形式在城镇落户，标志着户籍制度改革的进一步推进。

中央文献出版社1996年版，第509—516页。

③1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，《十四大以来重要文献选编》（上），

74

20223

化了我国市场化改革，推动着分化型城乡关系的深入发展，且为调整城乡关系、统筹城乡治理

奠定了制度基础。分化型城乡关系增强了城乡经济社会的关联度和流动性，城乡生产要素活

跃，且加速向经济密度大的城市特别是大城市流动。1993—2012年我国进入快速城镇化时

期，城镇化率由27.99%增至52.57%，年均增长约1.26%。随着社会主义市场经济体制的完善

和城镇化的加速，我国经济持续快速增长，综合国力不断增强，这为调整城乡关系奠定了物质

基础。自20世纪90年代后期，中央及各级政府从农村税费改革入手，开始从制度上减轻农民

负担、增加农民收入，进而统筹城乡发展。2002年，党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”

的方针，并将其作为构建新型城乡关系的基本方略。2003年，党的十六届三中全会通过的《中

共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“统筹城乡发展”，并将其列为

科学发展观的五个统筹之首。2005年，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大

历史任务，在快速城镇化的同时大力推进城乡统筹发展。2005年12月29日，十届全国人大常

委会第十九次会议通过《关于废止农业税条例的决定》，自2006年1月1日起全面取消农业税。

2007年，党的十七大将“统筹兼顾”列为科学发展观的根本方法，明确“统筹城乡发展，推进社

会主义新农村建设”，“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格

局”。

①

随着中国共产党对城乡关系理论定位的逐渐清晰，城乡关系的实践创新和制度创新也

随之展开，城乡协调发展的有利条件和积极因素在积累增多，统筹型城乡关系逐步形成。一

是统筹城乡土地利用和城乡规划，完善严格保护耕地制度，将城市规模和布局规划与乡村建

设规划统一起来。二是统筹城乡产业发展，优化乡村产业结构，推动包括乡镇企业在内的农

村工商企业结构调整和产业升级，引导城市资金、技术、人才、管理等要素向农村流动。三是

统筹城乡基础设施建设和公共服务，大幅提高对农业农村的投入力度。农业综合开发、农村

道路、电网、互联网、环境保护等基础设施建设，农村义务教育、职业教育、最低生活保障、新型

农村合作医疗、新型农村社会养老保险等民生保障问题，均建立起了相关财政支持保障机制。

比如，2002—2012年农业“四补贴”（良种补贴、农机具购置补贴、种粮直补和农资综合补贴）为

主要内容的农业生产促进补贴资金规模由1亿元提高到1653亿元，累计补贴达7631亿元。

②

2003—2011年，中央财政对“三农”的总投入由2144亿元提高到10408.6亿元，年均增长

21.8%。

③

四是统筹城乡劳动就业，建立城乡统一的人力资源市场，既鼓励农民进城务工就业，

又扶持农民工返乡创业。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出建立保障农

民工权益的体制和制度。2008年《中华人民共和国劳动合同法》和2011年《中华人民共和国社

会保险法》先后实施，为农民工合法权益提供了法律保障。农民工作为连接城乡的特殊纽带，

成为推动城乡关系发展最活跃的因素。五是统筹城乡社会管理，户籍制度持续改革，中小城

市基本放开落户限制，发挥各级城市对农村的辐射带动作用，建立起引导社会资源投向农业

农村的体制机制。

①《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2009年版，第12、18页。

t20120906_，2012年9月6日。

②数据来源：《我国农业补贴政策实现了历史性跨越》，/ztzl/nyfzhjsn/nyhy/201209/

③数据来源：《中央财政“三农”投入首破万亿元》，《人民日报》2012年1月8日，第1版。

75

20223

（四）中国特色社会主义新时代：由统筹型向融合型城乡关系演进阶段（2013年至今）

统筹型城乡关系实现了城市对农村“取”到“予”的转变，但城乡发展不平衡没有发生根本

改变，城乡差距依然较大。实践证明，“三维一体”的基本经济制度是一个整体，在“二元并存”

格局下，只通过分配制度的“农村偏向”无法从根本上解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分的

问题。党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，社会主义基本经济制度逐步成熟定

型，从“二元并存”向着“二元融合”发展（见表1），推动着城乡关系由统筹型向融合型演进。

随着我国工业化和城镇化的快速发展，城市和农村由传统的生产方式和分工模式，开始

向着多元化的生产方式和分工模式转变。在此背景下，单纯通过“多予少取放活”无法从根本

上解决“三农”问题。因此，通过全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，激发城

市和农村的内生活力，实现城乡融合发展，是新时代城乡关系演进的必然趋势。党的十八大

以来，以习近平同志为核心的党中央顺势而为，针对城乡关系提出了一系列的新理念、新思想

和新战略，以城乡一体化发展为目标，推动着城乡关系由统筹型向融合型演进。2013年，党的

十八届三中全会将“健全城乡发展一体化体制机制”列为全面深化改革的重大战略任务之一，

“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”，并明确将“城乡一体”

作为新型城乡关系的目标。

①

2017年，党的十九大将“城乡一体化”升级为“城乡融合发展”，并

提出“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”。

②

当前，我国城乡关系改善的趋势十

分明显，融合型城乡关系正在形成。

其一，城乡融合发展的战略规划已经形成。2012年12月，中央经济工作会议首次提出新

型城镇化。

③

随后，2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020

年）》，将推动城乡发展一体化列为四大战略任务之一。

④

2017年10月，党的十九大报告首次

提出实施乡村振兴战略，并明确要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

⑤

接着，2018

年2月，国务院公布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年中央“一号文

件”）。

⑥

2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，将“完善

城乡融合发展政策体系”列为八大战略任务之一。

⑦

2019年4月，《中共中央国务院关于建立

健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，以完善产权制度和要素市场化配置为

重点，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交

换和公共资源合理配置。

⑧

2021年4月，《中华人民共和国乡村振兴促进法》将“城乡融合”列为

①《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第523页。

②习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全

国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1—5版。

③《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》2012年12月17日，第1版。

④《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第879—892页。

⑤习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全

国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1—5版。

⑥《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，新华网，2018年2月4日，/poli-

tics/2018-02/04/c_。

⑦《乡村振兴战略规划（2018—202年）》，农业农村部网站，2018年9月26日，/ztzl/xczx/

xczxzlgh/201811/t20181129_。

⑧《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，农业农村部网站，2019年6月

6日，/zczc/201906/t20190606_。

76

20223

一章，规定各级人民政府应协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，促进城乡产业

协同发展，推动城乡基础设施互联互通，健全城乡均等的基本公共服务体系。

①

由此可见，我

国城乡融合发展的战略规划已经形成，促进城乡融合发展的体制机制和政策体系不断健全，

城乡融合正在向着改革深化和质量提升阶段演进，城乡融合发展已经成为推进国家治理现代

化的重要抓手。

其二，城乡融合发展的物质条件正在形成。我国加大对城乡社区事务和“三农”投入力

度，城乡间各项事业特别是农业农村的发展环境得到了显著提升。党的十八大以来，在经济

新常态的背景下我国财政收入也进入下行通道，但政府对改善城乡关系的投入一直保持增长

趋势。国家财政支出中城乡社区事务支出和农林水事务支出分别从2012年的9079.12亿元

和11973.88亿元，增加至2019年的24895.24亿元和22862.80亿元；城乡社区事务支出和农

林水事务支占国家财政支出平均比重分别由2007—2012年的6.86%和8.7%，提高至2013—

2019年的9.62%和9.56%。国家财政投入的增加为农村基础设施提档升级提供了资金保障，

也为城乡融合发展提供了必要的物质保障。2013—2020年城市的各类保障性安居工程累计

开工4193万套，基本建成4501万套，2016—2020年农村地区建档立卡贫困户危房改造

605.51万户。2013—2020年城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小（如图1和表2

所示），城市公共服务持续向农村延伸，城乡基本公共服务均等化、标准化、法制化基本实现。

2020年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优

先支持乡村振兴的意见》，确立土地增值收益“取之于农、主要用之于农”的基本定位，这为加

快补上“三农”发展短板，实现城乡融合发展奠定了物质基础。

表2城乡居民可支配收入情况（20132013——2020年）

指标

居民人均可支配收入

(元)

居民人均可支配收入

同比增长(%)

城镇居民人均可支配

收入(元)

城镇居民人均可支配

收入同比增长(%)

农村居民人均可支配

收入(元)

农村居民人均可支配

收入同比增长(%)

城镇居民家庭恩格尔

系数(%)

农村居民家庭恩格尔

系数(%)

2013年

18310.76

—

26467

—

9429.59

—

35.0

37.7

2014年

20167.12

10.1

28843.85

9

10488.88

11.2

—

—

2015年

21966.19

8.9

31194.83

8.2

11421.71

8.9

—

—

2016年

23820.98

8.4

33616.25

7.8

12363.41

8.2

29.3

32.2

2017年

25973.79

9

36396.19

8.3

13432.43

8.6

28.6

31.2

2018年

28228.05

8.7

39250.84

7.8

14617.03

8.8

27.7

30.1

2019年

30732.85

8.9

42358.8

7.9

16020.67

9.6

27.6

30.0

2020年

32189

4.7

43834

3.5

17131

6.9

29.2

32.7

数据来源：国家统计局年度数据库。

其三，城乡融合发展的制度条件不断完善。城乡关系最活跃和关键的因素是“人”，城乡

①《中华人民共和国乡村振兴促进法》，国务院网站，2021年4月30日，/xinwen/2021-04/30/

content_。

77

20223

居民自由流动的障碍在不断消除，保障机制在不断健全。户籍制度、就业制度、社会保障制

度、土地管理制度、财税金融制度、生态环境治理制度及行政管理制度等改革的全面深化，进

一步提升了城乡融合发展的制度条件。比如通过户籍制度改革，城乡统一的户口登记制度和

居住证制度已全面实施。2013—2020年我国城镇化率由53.73%增至63.89%，年均增长约

1.27%；2020年户籍城镇化率已达45.4%，比2012年（35.3%）提高了10.1个百分点。再如，在就

业方面，城乡一体的公共就业服务体系基本形成，农民工市民化与返乡创业就业“进退自由的

①

双向流动”机制已经建立起来；在教育、医疗卫生和基本社会服务方面，基本实现相关制度城

乡一体设计、一体实施，形成了城乡统一、重在农村的经费保障机制；社会保障方面，目前我国

已建成覆盖城乡的多层次社会保障体系，且保障水平在持续提高。又如，农村土地所有权、承

包权、经营权“三权分置”的制度体系，为引导土地有序流转、提高土地产出率和利用率、保护

农民权益、形成城乡统一的建设用地市场建立了基本制度框架和政策依据。城乡生态环境治

理一体化水平不断提升，基本建立城乡统一的国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的

体制机制，生态环境明显好转，城市和乡村更加美丽宜居。2012—2017年我国环境污染治理

投资总额由8253.5亿元增至9539.0亿元，占GDP的比重由1.53%降至1.15%；2012—2018年

城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别由87.3%和84.8%升至95.5%和99%，农村卫

生厕所普及率由71.7%升至81.7%（2017年）。

②

在此基础上，城乡要素双向流动的体制机制逐

步健全。一方面，农村营商环境的大幅改善，促使城市的资本、管理和技术等“下乡”的热情提

升；另一方面，各类返乡入乡创业的规模不断扩大，截至2018年，全国以大学生、农民工、退役

军人和科技人员为代表的返乡入乡创新创业人员超过780万人。

③

这些新农人通过发展农村

新产业、新业态和新商业模式，提升农民组织化程度、农业生产质量和效益，推动农村一二三

产业融合发展，为农业农村发展增添了新活力。

四、新中国城乡关系演进的规律

新中国城乡关系的演进是社会主义革命、建设和改革的重要组成部分，是中国特色社会

主义现代化进程的一个缩影。

④

新中国城乡关系演进的轨迹具有连续的阶段性特征，且与基

本经济制度的变迁历程完全契合。这充分证明，新中国城乡关系演进遵循着基本经济制度与

城乡关系辩证统一的规律，二者的演变统一于中国特色社会主义现代化道路探索之中。一方

面，基本经济制度决定着城乡关系的演进。改革开放前的城乡关系在整体计划体制下发展，

整体型城乡关系是苏联斯大林模式的基本经济制度的产物；改革开放打破了基本经济制度的

“二元对立”，城乡关系自然向分化型演进；社会主义市场经济改革，基本经济制度形成了“二

①朱鹏华：《新中国70年城镇化的历程、成就与启示》，《山东社会科学》2020年第4期。

②数据来源：《2019中国环境统计年鉴》，中国统计出版社2021年版，第141—142、183页。

日，第2版。

④孔祥智：《新中国成立70年来城乡关系的演变》，《教学与研究》2019年第8期。

③数据来源：《主要粮食作物耕种收综合机械化率超八成田里多了不少新科技》，《人民日报》2019年10月16

78

20223

元并存”的格局，分化型随之向统筹型城乡关系演进；社会主义基本经济制度成熟定型，向着

“二元融合”的方向发展，也推动着城乡统筹向着城乡融合发展。另一方面，城乡关系也反作

用于基本经济制度的变迁。改革开放前，整体型城乡关系强化了“二元对立”的基本经济制

度；改革开放后，分化型城乡关系加快了所有制结构、分配制度和经济运行体制的变革；统筹

型城乡关系促进了基本经济制度从外在的“二元并存”，到实现内在有机结合的转变；中国特

色社会主义新时代，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，对坚持和完善社会主义基

本经济制度发挥着重要作用。从发展趋势来看，新中国城乡关系的演进符合否定之否定规

律，蕴含着前进性与曲折性的统一。分化型城乡关系是对整体型城乡关系的否定，统筹型城

乡关系是对分化型城乡关系的否定，融合型城乡关系是对统筹型城乡关系的否定。每一次否

定都不是对上一阶段城乡关系简单地割除和抛弃，而是变革与继承相统一的扬弃。这一否定

之否定的过程，使得我国在变得更加现代化的同时又维持了自己的“中国性”和“中国特色”，

也为提炼新中国城乡关系演进的规律奠定了基础。

众所周知，经济规律是指在一定社会中经济现象之间普遍的、本质的、必然的联系，反映

着经济发展过程的本质。在中国特色社会主义政治经济学的视阈下，新中国城乡关系的演进

是以解放和发展生产力为基础主动进行生产关系的变革，不断探索城乡生产力与生产关系有

机统一的过程。新中国基本经济制度的变迁是城乡关系演进的内在逻辑，但新中国基本经济

制度的变迁和城乡关系的演进并不是一个自发的过程，而是中国共产党领导人民实现的伟大

创造。在这个过程中坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持科学的发展理念、坚持改革创新

始终贯穿其中，并已成为新中国城乡关系连续的阶段性演进中普遍的、本质的、必然的联系，

彰显着中国特色社会主义城乡关系的本质。其中，坚持党的领导，把握中国特色社会主义城

乡关系的正确方向，是推进城乡融合发展的最大优势；坚持人民主体地位，体现中国特色社会

主义城乡关系的发展本质，是推进城乡融合发展的根本立场；坚持科学的发展理念，确保中国

特色社会主义城乡关系的发展质量，是推进城乡融合发展的基本遵循；坚持改革创新，激发中

国特色社会主义城乡关系的发展动力，是推进城乡融合发展的基本途径。

（一）坚持党的领导：把握中国特色社会主义城乡关系的正确方向

新中国成立以来，我国城乡关系的发展取得了巨大成就，根本原因就是在中国共产党的

领导下，通过不断调整生产关系激发了社会生产力发展活力，通过不断完善上层建筑适应经

济基础发展要求。在新中国城乡关系的演进轨迹中，不论是自下而上的实践探索，还是自上

而下的制度创新和理论创新，党的领导无疑都起到了十分关键的作用。在新中国城乡关系发

展的每一个阶段，党都能从基本国情出发，准确把握我国现代化和城乡关系主要矛盾及矛盾

的主要方面，推动城乡关系向着正确的方向演进。

①

事实证明，从完成社会主义改造，建立苏

联斯大林模式的社会主义基本经济制度，形成整体型城乡关系；到突破基本经济制度“二元对

立”，逐步确立“二元并存”格局，分化型城乡关系持续发展，并向统筹型城乡关系演进；再到社

会主义基本经济制度成熟定型，统筹型向融合型城乡关系发展，坚持党的领导已内化于新中

①鲍宗豪、岳伟：《新中国70年城乡关系：历程、转变、启示》，《学术界》2019年第6期。

79

20223

国城乡关系的理论创新、实践创新、制度创新之中，成为中国特色社会主义城乡关系的必然和

本质的联系，并决定着其发展的趋势。习近平总书记强调：“中国特色社会主义最本质的特征

①

是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”“三维一体”的

社会主义基本经济制度的内核是坚持党的领导，它决定着所有制、分配制度和经济运行体制

的发展方向，也是推进新时代城乡融合发展的最大优势。要毫不动摇地坚持和加强党的领

导，确保党在推进城乡融合工作中始终总揽全局、协调各方，协同推进新型城镇化和乡村振兴

战略，加快建立健全城乡规划布局、基层治理、要素配置、产业发展、文化传承、基础设施、公共

服务、生态保护等相互融合与协同发展的制度框架和政策体系。

（二）坚持人民主体地位：体现中国特色社会主义城乡关系的发展本质

新中国城乡关系演进的轨迹表明，坚持人民主体地位，维护人民根本利益，激发全体人民

积极性、主动性、创造性，促进社会公平，增进民生福祉，始终是我国城乡关系的发展本质。改

革开放前，“二元对立”的基本经济制度决定着城乡关系中的人民主体地位呈现整体性、计划

性和兼顾性的特征。在国家战略层面，中国共产党认为只有加快工业化才能从根本上解决我

国的落后问题，也才能最终消除城乡不平衡，实现城乡融合发展。国家主导工业化的发展战

略，在整体型城乡关系中，通过有计划地统购统销转移农村农业积累支持城市工业发展。毛

泽东曾强调，对社会主义经济建设的探索要以“人民的长远利益”的“大仁政”为主，同时兼顾

“人民的当前利益”的“小仁政”。

②

改革开放后，基本经济制度的变革使得城乡关系中的人民

主体地位发生了重大变化，具有自上而下与自下而上相结合的特征。分化型城乡关系突出自

下而上，不断向城乡居民特别是农民赋权，释放了他们的积极性和创造性；统筹型城乡关系强

化自上而下，以工促农、以城带乡，重点增加农民收入和保障农民权益，同时开启了从“物本”

向“人本”城乡关系的转变；融合型城乡关系突出科学定位、上下互补、有机结合，促进城乡要

素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，不断实现人民对美好生活的向往，促进人的全面

发展、全体人民共同富裕，实现了从工具性向价值性城乡关系的转变，将中国特色社会主义城

乡关系的发展本质全面彰显出来。新时代坚持人民主体地位就是坚持以人民为中心的发展，

这是我国国家治理的核心价值，也是推进城乡融合发展的根本立场。

（三）坚持科学的发展理念：确保中国特色社会主义城乡关系的发展质量

习近平总书记指出：“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领

③

的。”新中国城乡关系的演进始终服从于中国共产党的发展理念和发展战略，这是基本经济

制度决定着城乡关系从整体型向分化型、统筹型，再向融合型演进的逻辑主线。新中国成立

后，党中央确立加快实现社会主义工业化的发展理念，通过工业化特别是重工业化实现富国

强兵成为国家的主要战略指向，因而形成了计划经济体制下的整体型城乡关系。改革开放之

初，党的发展理念突出以经济建设为中心，发展才是硬道理。通过主动调整生产关系解放和

①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全

国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1—5版。

②《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第105页。

③《习近平谈治国理政》第2卷，外交出版社2017年版，第197页。

80

20223

发展生产力成为国家的新战略方位，所有制结构、分配制度和经济运行体制不断变革，推动着

城乡关系由整体型向分化型演进。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制改革目标后，

党的发展理念从强调转变经济增长方式，实施可持续发展战略，到提出转变经济发展方式，贯

彻落实科学发展观。发展理念的内涵不断丰富和深化，推动着城乡关系由分化型向统筹型演

进。党的十八大以来，在中国特色社会主义新时代的历史方位上，习近平总书记提出新发展

理念，强调重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路。实践证明，只有坚持科学的发展理念，

才能确保中国特色社会主义城乡关系的发展质量。新发展理念将党的发展理念推到了新高

度，强化了城乡发展的顶层设计和制度供给，引领城乡关系向着更高质量、更有效率、更加公

平、更可持续、更为安全的方向发展，是推进城乡融合发展的基本遵循。

（四）坚持改革创新：激发中国特色社会主义城乡关系的发展动力

新中国城乡关系的演进轨迹表明，改革创新始终是我国城乡关系的发展动力。整体型城

乡关系能将有限的经济资源快速集中于工业化建设，对于建立起相对完整的、独立的工业体

系和国民经济体系发挥了历史性作用。但随着时代的变迁，这种城乡关系与生产力发展之间

的矛盾日益突出，弊端也逐渐显现。党的十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决策，

开启了基本经济制度和城乡关系从实践到理论和制度的改革创新。实践证明，坚持改革创新

是决定我国城乡关系发展命运的“关键一招”，也是推进城乡融合发展的基本途径。一是坚持

改革创新的渐进性。一方面，从整体型到分化型、统筹型，再到融合型城乡关系是一个由易到

难的改革过程，也是一个不断积累实践经验和推进理论创新的过程。城乡关系的制度创新和

认识深化来自人民群众的实践和智慧，要给改革创新留有充足的空间，渐进式的改革创新能

降低风险、减少阻力。另一方面，不同地区城乡关系发展阶段和基础具有差异性，应坚持问题

导向，把握改革创新的节奏和步骤，分类施策，梯次推进。二是坚持改革创新的全面性。城乡

关系涉及经济社会诸多领域、方面和环节，推动城乡关系发展是一个系统工程，零敲碎打的改

进不行，碎片化的改革也不行，必须强化统筹谋划和顶层设计，增强改革创新的系统性、整体

性、协同性。三是坚持改革创新的持续性。改革创新的目的在于破除制约城乡融合发展的制

度性障碍，推动城乡融合发展的体制机制不断成熟定型。但城乡融合是一个长期、互动的发

展过程，且在改革创新过程中风险与机遇并存。因此，必须保持战略定力，持续改革创新，强

化有利于提升城乡资源配置效率、调动城乡居民积极性、缩小城乡差距的重大改革举措，探索

形成工农互促、城乡互补、共同繁荣的城乡融合发展模式。

（责任编辑：陈燕）

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