2024年4月21日发(作者：)

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“十四五”期间预算绩效管理改革研究

周远

（汕尾职业技术学院，广东汕尾516600）

摘要：预算绩效是政府经营状况的直接体现，全面推进预算

绩效管理改革是新时期我国构建现代财税制度，提高政府执

政能力的内在要求。在“十四五”期间，我国各级行政事业单

位，应将预算绩效管理改革作为一项工作重点，进一步提高

预算绩效管理水平。笔者从我国政府预算体制的发展变迁出

发，分析了“十四五”期间我国推进预算绩效管理变革的必要

性，基于我国预算绩效管理的现存问题，从强化责任意识、完

善体系建设、构建激励约束机制三个方面提出了改革建议。

关键词：十四五期间；预算绩效管理；财政预算

中图分类号：F810文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2021）5-0010-04

ResearchonBudgetPerformanceManagementReform

duringthe14thFive-YearPlan

ZhouYuanyi

（Shanweivocationalandtechnicalcollege,ShanweiGuangdong

516600）

Abstract：Budgetperformanceisadirectmanifestationofthe

government'soperatingconditions,andthecomprehensivepro-

motionofbudgetperformancemanagementreformistheinternal

requirementforourcountrytobuildamodernfiscalandtaxation

systemintheneweraandimprovethegovernment'sabilityto

the"14thFive-YearPlan"period,administrative

institutionsatalllevelsinmycountryshouldmakebudgetper-

formancemanagementreformaprioritytofurtherimprovethe

ngfromthede-

velopmentandchangesofmycountry'sgovernmentbudgetsys-

tem,thispaperanalyzesthenecessityofmycountry'sreformof

budgetperformancemanagementduringthe"14thFive-Year

Plan"spectsofthemechanismproposedreforms.

Keywords：the14thFive-YearPlan;budgetperformanceman-

agement;financialbudget

的效率和效益，实现公共资源的优化配置。目前，我

国各级行政事业单位在预算绩效管理的理念树立、

评价体系建设、激励约束机制设置等方面还存在诸

多不足，在“十四五”期间各级行政事业单位应以此

为出发点，全面推进预算绩效管理改革，争取早日

实现我国治理体系和治理能力的现代化。

二、我国政府预算体制的发展历程

（一）探索阶段（1949年至1977年）

1949年至1977年，我国处于计划经济时期，我

国政府预算体制经历了从无到有，由粗至细，曲折

发展的过程。在新中国成立之初，百废待兴，我国先

后于1951年、1954年布了《中华人民共和国宪法》

《预算决算暂行条例》等系列制度，初步奠定了以计

划经济为基础的政府预算制度。1954年，邓小平同

志提出了《财政工作的六条方针》，其中关于“归口”

“包干”等预算管理思想极具前瞻性，在当今仍具有

借鉴意义。在“大跃进”时期，我国各级单位出现了

浮夸虚报的现象，这不仅在一定程度上影响了经济

的平稳运行，也影响了预、决算的编报的科学性和

准确性。对此，党中央及时做出调整，纠正了错误路

线，提出了“调整、巩固、充实、提高”八字方针。“文

革”时期，我国的预、决算编报工作一度被迫终止，

我国财政赤字也一度居高不下，在此期间，我国的

财政管理也一度出现了混乱的现象。

在预算绩效管理方面，我国在探索阶段尚未开

展起具体的公共预算绩效管理工作，各级政府部门

管理者及工作人员的预算绩效管理的意识较为淡

薄，未对财政资源实施有效管理，以确保财政支出

的质量和效益。

（二）发展阶段（1978年至2012年）

1978年至2012年，我国处于改革开放的初期，

政府预算管理体制经历了由散乱到规范，主动求变

的过程：在“文革”结束后，国民经济有序复苏，政治

一、引言

“十三五”期间，我国社会主义现代化建设取得

了显著成就，在“十四五”期间，即将迎来建党一百

周年，国家发展将达到新的高度。在此时期，我国内

外部经济、政治环境将愈发复杂，国家发展将迎来

严峻考验。因此，我国政府应更加关注预算支出的

质量，“精打细算，勤俭持家”，进一步提高财政支出

收稿日期：2021-01-17

作者简介：周远（1988-），男，辽宁大连人，会计师，硕士，研究方向：会计、金融理论与实务。

3期

2021年

第5

局面安定团结，在此基础上，我国预、决算编制工作

得到了恢复。1980年，财政部于“文革”后首次编制

并发布了国家预、决算报告。在1994及1995年，我

国颁布并实施了《预算法》及《预算法实施条例》，这

为我国财政预算管理工作提供了有力的法律支撑。

在改革春风的吹拂下，我国经济迅速发展，原有的

预算管理体制已经难以满足经济发展的需要，在此

情况下，我国根据实际情况主动采取了“分税制”

“零基预算”等系列改革措施，进一步

完善了公共预算管理体系，这极大地提高了各级行

政事业单位的工作效率。

在此阶段，我国预算绩效管理工作，也取得了

一定成绩，2001年，财政部向中央直属的机关单位

做出部署，发布了《关于推进预算绩效管理的指导

意见》，这是我国首次为实施预算绩效管理工作做

出的原则性规范。2012年，财政部发布了《关于印发

（2012-2015年）〉的通知》

这为我国进一步细化并开展预算绩效管理工作，提

供了有力保障。

（三）变革阶段（2013年至今）

2013年至今，为提高国家治理能力和资源配置

效率，我国预算管理体制建设开展了现代化、透明

化、法制化等一系列变革：在财税体制方面，十八届

三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干

重大问题的决定》（以下简称《决定》），要求建立以

权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，这能

够更加准确地反映预算收支和结余情况，加强预算

的监督作用。在信息公开方面，中央及各级地方政

府积极推动政务线上化、透明化，建立信息公开平

台，将预决算信息、转移支付信息、绩效管理信息挂

网。在法制化管理方面，我国多次对《预算法》及其

实施条例进行了修订，在2014年版的《预算法》修

订案中，扩大了预算收支的范畴，要求各级行政事

业单位进行“全口径”预算管理，同时强调了由“一

本预算”向“四本预算”的转变，提高了预算编制了

科学性。

在预算绩效管理方面，根据《决定》要求，我国

预算绩效管理工作应严格管控，落实各方责任和义

务，确保责任义务的统一。随后，我国针对绩效目标

设置、评价方式方法等相关问题先后发布了《预算

绩效评价共性指标体系框架》《中央部门预算绩效

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北方

经

目标管理办法》等相关文件。在2014年，第一次修

订的《预算法》中，我国首次将“绩效评价”“预算绩

效”等相关问题予以法制化，提高了预算绩效管理

的权威性。2018年，在总结以往预算绩效管理工作

的经验教训的基础上，为更好地量入为出，财政部颁

布并实施了《中共中央国务院关于全面实施预算绩

效管理的意见》。这是我国正式开启推进预算绩效管

理改革，构建算绩效管理体系的重要标志。

三、“十四五”期间推进预算绩效管理改革的必

要性

（一）时代发展的必然选择

“十四五”期间，推进预算绩效管理改革是我国

顺应时代发展的内在要求。经过了全国人民七十多

年的艰苦奋斗，我国早已告别了建国之初一穷二白

的时期，人民生活水平和国家整体实力显著增长。

时期，是我国开启第二个一百年奋斗目标

的开局之年，在此期间，我国在延续发展势头的同

时，经济增长将面临更多干扰因素，经济增速也将

有所下降，人均收入水平即将达到“中等收入陷

阱”，我国面临的发展问题将逐渐由可持续增长转

变为可持续发展。与此同时，国际间“贸易保护主

义”和“单边主义”趋势将更加明显。如习近平总书

记所言，当今世界正处于“百年未有之大变局”。在

此情况下，我国政府在“十四五”期间必须“勒紧裤

腰带过日子”，通过全面落实预算绩效管理工作，主

动在预算绩效管理薄弱环节如指标体系、评价方法

等方面做出改变，实现建设我国现代化财政收支体

系时代目标。

（二）财税改革的内在要求

“十四五”期间，推进预算绩效管理改革是我国

完善国家治理，建立社会主义现代化财税制度的内

在要求。加速财税体制改革，构建与我国现阶段经

济发展水平相匹配的现代化财税制度是维护国家

治理，稳定社会经济发展的重要保障。在十八届三

中全会中，我国颁布并实施了《财税体制改革总体

方案》，新的财税体制改革不再是在原有制度基础

上的简单修订，而是一场以建立现代化财政制度为

目标的深刻变革，其主要内容包括六个方面：完善

法制建设、明确权责分配、改善税制构成、稳定企业

税赋、提高支出效率。其中，“效率”方面的改革，就

是要求各级行政事业单位应基于财税改革内涵，针

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第35期

“收支两条线”

〈预算绩效管理工作规划

“十四五”

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对预算目标、绩效评价方式等要素进行自我筛查和

自我完善，提高资源配置效率。

（三）化解风险的必备手段

“十四五”期间预算绩效管理改革是我国应对

并化解风险的必备手段。当下，我国发展正面临诸

多的不确定性，每一项风险处理不当，都可能引发

区域性危机，导致财政收支失衡，最终严重阻碍经

济发展。在国内方面，近年来我国经济增速有所下

降，实体经济融资困难，金融领域大规模坏账难以

化解。同时，我国部分产业因循守旧，缺乏创新能

力，在一定时期内难以找到新的利润增长点。在国

际方面，我国的地缘政治环境复杂，周边局势不断

升级恶化，在2020年初疫情以及诸多因素作用下，

国际舆论以及周边形势对我国较为不利。在此情况

下，一旦风险暴露，我国财政将面临极大压力。因

此，为拓展财政运作空间，防范系统性财政金融风

险，我国应未雨绸缪，实施预算绩效管理改革，切实

增强我国财政预算的抗压性，进一步提高风险防控

能力。

四、我国预算绩效管理现存问题

（一）预算绩效管理参与意识不强

预算绩效管理是一项需要各级预算绩效管理

主体共同参与、相互配合、共同完成的管理活动。

长期以来，我国各级行政事业单位的管理者和工

作人员均未能树立牢固的预算绩效管理意识，在实

际工作中，尽管我国上级财政预算部门、监管部门

等牵头部门对于预算绩效管理工作较为积极，但实

际资金使用单位及相关部门的预算绩效管理工作

则往往流于形式，未能及时有效地对项目支出的效

益实施绩效管理。造成这种问题的主要原因在于，

行政事业单位工作人员仍未能将“预算管理”与

“绩效管理”相结合，在实施预算绩效管理工作时，

仅从单位利益出发，而未能从国家利益出发，只考

虑支出的“获得性”而不考虑支出的“效益性”，只

考虑如何将预算经费“花出去”，而不考虑预算经

费花出去后的“结果”。这就导致基层预算单位的

工作人员预算绩效管理意识淡薄，与上级财政部

门的预算绩效管理工作产生脱节现象，背离了预算

绩效管理的本质。

（二）预算绩效评价体系不健全

完整有效的预算绩效评价体系，是各级行政事

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第35期

业单位效实施预算绩效管理的基础。按评价方式划

分，预算绩效评价由事前评价、事中评价、事后评价

构成。按构成要素划分，包括绩效目标、指标体系、

评价方法、评分标准。绩效评价实施主体应结合自

身情况，构建事前、事中、事后全面覆盖，要素完整

的绩效评价体系，但在实际工作中，大多数预算绩

效评价主体都无法做到这一点：在评价方式上，上

级财政部门和监管部门主要关注预算项目的事前、

事后评价，下级资金使用部门主要关注预算项目的

事后评价。在构成要素上，下级资金使用单位往往

出现预算绩效评价体系构建不健全，不能够完全覆

盖预算项目的问题。例如，在上级指标库无适宜预

算目标的情况下，下级资金使用部门自行构建的预

算目标不合理，评分标准选取不当。这一方面是因

为预算单位在人才储备和技术能力等方面无法满

足独立构建本单位预算绩效评价体系的需要，另一

方面，是因为预算单位相关职能部门缺乏对预算绩

效管理工作的足够重视。

（三）预算绩效激励约束机制作用不强

实施预算绩效管理的目的，是通过对预算资金

进行全面管理，提高财政支出的质量，实现财政资

源的有效配置。要想实现这一目的，各级别预算绩

效管理主体均需要建立一套科学合理、执行有力的

激励约束机制。以确保客观、公正地使用评价结果，

将评价结果与预算相关联，另一方面要确保激励约

束措施落实到位，真正做到“花钱必问效，无效必追

责”。但目前，现有的激励约束机制还存在一定缺

陷，在进行预算安排时，上级财政部门还无法根据

绩效评价结果直接细化至具体预算单位的具体部

门的具体项目。预算资金使用部门在反馈绩效评价

结果信息时，往往回避上报真实的结果数据，而上

级监管部门又缺乏相应的审计监督措施，这就导致

了财政部门和预算资金使用部门之间变相的信息脱

节。在约束措施方面，部分财政部门和监管部门对于

没有完成绩效目标的单位及相关责任人的惩治力度

还不够严格，这主要是因为，关于预算绩效管理的惩

治措施目前还缺乏制度化、法律化的支撑。

五、十四五期间我国预算绩效管理改革的方向

（一）全面强化预算绩效责任意识

“十四五”期间，预算绩效管理改革的首要任务

就是强化各级行政事业单位工作人员在预算绩效

管理工作中的责任意识，以提高预算绩效管理工作

的参与度。这种责任意识不仅包括对工作认真负责

的思想态度，还包括从单位、国家、人民的利益出发

的主人意识，具体措施包括：首先，应由国家层面主

导，开展体制上的创新，将预算绩效管理与财政管

理相结合，通过完善社会主义现代化的财税体系，

将预算绩效管理融入财政管理的工作中。第二，各

级行政事业单位应改进内部控制，将预算绩效管理

融入内部业务流程各个环节，尤其是财务管理流

程。第三，各层级行政事业单位应积极引入第三方

机构对预算单位的预算绩效管理结果开展预算绩

效考核与审计工作，督促工作人员提高预算绩效管

理的责任意识和工作水平。最后，“十四五”期间上

下级预算单位间应加强沟通交流，上级财政部门可

通过培训、测试等多种形式提高各级预算单位预算

绩效管理的参与程度。

（二）推进预算绩效评价体系建设

“十四五”期间，各级预算单位应完善预算绩效

评价体系的构建，全面、完整反映预算支出的效率

和效果。具体措施包括：首先，在评价方式方面，各

级预算单位应加强事中绩效评价工作，建立全流

程、全覆盖的预算绩效评价制度，督促其归口管理

部门定期、及时上报预算项目的执行信息，进行事

中评价并采取相应措施。对于经营环境、国家政策

等发生重大变化，导致预算执行基础发生改变的项

目，上级财政部门及监管部门应及时对预算目标进

行调整。第二，在指标库建设方面。各级预算单位应

根据本单位预算项目实际情况，采用定量与定性结

合的方式，设置指标库，确保绩效目标能够逐级落

实具体项目。第三，在指标库管理方面，各级预算单

位应坚持动态化管理原则，对于已入库的指标，应

根据客观经营环境的实际变化情况做到定期替换

更新。最后，在评价方法方面，各级预算单位应指定

具体部门对预算项目进行评价，对于较为复杂或专

业化程度较高的项目，也可采用外包的方式，引入

第三方机构代为开展评价工作。

（三）多维度构建预算绩效激励约束机制

“十四五”期间，各级预算单位应从多维度、多

层级构建预算绩效激励约束机制，为预算绩效管理

改革提供有力保障。具体措施包括：首先，在外部评

价方面，要做到“有奖有惩，奖惩分明”，财政部门和

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北方

经

监管部门在对没有完成预算绩效目标的单位及相

关人员实施惩治措施的同时，对于完成预算绩效目

标的单位及相关人员应采取奖励，以激发其工作的

积极性。同时，应借助信息技术，将外部评价结果逐

级落实到具体单位的具体项目的具体责任人，并分

别跟踪落实处置措施。第二，在内部评价方面，预算

资金使用部门应将内部评价结果与部门、人员的绩

效直接挂钩，以进一步确保绩效目标的实现。同时，

上级财政部门应统一建立健全信息管理系统，加强

对下级预算单位预算绩效管理，在提高工作效率的

同时，减少线下沟通导致的信息缺失。最后，在制度

建设方面，上级财政部门、监管机构还应该进一步

加强预算绩效管理惩治措施的权威性，将具体惩治

措施在《预算法》《预算法实施条例》予以说明。

六、总结

综上所述，在第十四个五年规划期间，我国将

开启全面建成社会主义现代化国家、向第二个一百

年目标奋进的新征程。因此，我国人民应统筹把握

发展机遇，增强风险意识，认识发展规律，趋利避

害，为实现国家和民族的伟大复兴而奋斗。在预算

绩效管理改革方面，各级行政事业单位应深刻认识

自身责任，相互配合，全面开展预算绩效管理改革

工作，提升预算支出的质量，为构建现代化的社会

主义财政体系、优化公共资源的配置效率提供有力

保障。

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[责任编辑：金永红]

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