2023年7月28日发(作者：)

2019年2月住宅与房地产【规划设计】控制性详细规划在规划管理中的“刚”与“柔”——以嘉兴市区为例史冬行（嘉兴市规划设计研究院有限公司，浙江 嘉兴 314000）摘 要：控制性详细规划（以下简称控规）是依据上位城市、乡镇总体规划的要求，控制建设用地使用性质、开发强度和空间环境关系的规划。批复后的控规是规划行政许可和规划实施管理的依据，同时也起指导修建性详细规划的作用。近年来，由于规划审批流程日益完备，行政许可过程日趋规范，科学合理地编制控规已经成为规划管理部门与编制单位的共同目标。但随着市场经济发展情况不断变化，原有控规很难长期有效指导土地出让和开发利用，于是控规调整工作就越来越频繁和我们相关联，本文主要讨论控规调整与实际规划管理中的相关问题。关键词：控规调整；刚性管控；弹性兼容中图分类号：TU984.1 文献标志码：A 文章编号：1006-6012（2019）02-0095-01

1 现有控规管控情况在依据国家、省市相关规划技术管理规定的前提下，编制的控规若指标区间弹性不足、调整空间过小，则很难精准匹配实际建设用地的需求；若指标区间弹性过大，则容易导致地块成本价格过高、无法严格管控开发强度等问题。因此，在控规编制过程中，应尽可能考虑未来市场经济环境发展变化过程中对地块的影响。但仍有许多指标不能满足实际需求的问题，留到控规调整将矛盾进行梳理和解决，随之带来的加强控规弹性管控和灵活性操作管理的呼声不断。同时，也为了减少政府行政审批压力，优化供给侧服务改革，应对现有的管理制度进行优化和约束。内的福建、广州等地在本世纪初有尝试分层管理审批的规划编制模式，即一阶段审批用地主导功能，待地块实际开发阶段，再审批实际出让的管控指标，一定程度上避免了许多控规反复的工作。这两种方法在实际建设过程中各有利弊，新加坡的做法很难精确土地开发的成本价格，给国有资产使用权出让工作带来压力，自由度高的兼容方式也会因审批监管不严格而被不法开发商投机改变用途，导致规划把控失守。国内逐一审批指标再审批方案的方式，减轻了规划前期编制的压力，但加大了行政审批的成本，给政府管理部门带来更多挑战。4 新形势下嘉兴优化规划管控手段在2011版《城市用地分类与规划建设用地标准》的指导下，经过多年实际运用，大部分控规以2011版标准编制批准并投入管控。但这些控规在实际运用中仍有诸多冲突，尤其是2010年前的旧版规划很难指导近期的用地开发出让。嘉兴市中心城区控规已经基本达到全覆盖，其中不乏以前老标准编制并实施的控规，这些规划因为不符合新的用地分类标准，在地块选址或建设用地招拍挂时期，指标拟定往往令规划主管部门困扰。2016年末，嘉兴市规划管理局组织主要几家规划单位对中心城区已经批复实施的控规和在编控规进行统一修改完善，主要包括按控规编制单元划分的各个控规与上位总规、各类专项的衔接，单元控规与现状的动态衔接，旧版标准控规的地块分类和指标转换。统一后的控规，分类不再模糊，功能更加具体，指标更符合现阶段规划管控要求。2018年4月公布的新《城市用地分类与规划建设标准（征求意见稿）》加强了对混合用地和用地兼容的管控，要求用地兼容由规划行政主管部门具体决定，并提出了对招拍挂用地的兼容比例引导，避免了之前指标给定缺乏依据，无法细化约束到具体兼容内容的弊端，指导商业、办公、居住互相兼容的综合体地块开发。此外，征求意见稿提出了鼓励混合和可混合的用地模式，鼓励有互相促进作用的开发功能相互间的结合，同时也允许一定量的2 近年来嘉兴对规划管控的几种优化渠道嘉兴市地处长三角沪杭都市圈连接处，融沪临杭区域优势更要求在城市规划工作中与一线城市先进经验接轨。近年来嘉兴市区对中心城区各类控规修编或调整的审批一直谨慎操作、反复研讨，对新建或改造项目严格按照控规指标拟定规划条件，巩固了控规规划管控的地位。同时也加强了弹性控制的手段，如在控规编制过程中研究街区容量控制指标，强调在街区范围内指标的总量平衡；在规划过程中加强地块兼容性规划控制，避免出让用地因用途或约束比例等问题不符合控规而增加新的控规调整项目。此外，2013年起嘉兴也强制执行居住用地和商业用地等的土地出让前规划评估工作，通过模拟地块开发详细设计的方案论证地块的指标是否合理，交通、日照、景观等能否满足公共利益需求，进而一定程度弥补了控规的短板，大幅度避免了土地出让后潜在规划问题的发生。因开发需求而混合的用地形式，为规划编制和审批部门提供了弹性管控的导向。2018年8月，嘉兴依据国家《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（住建部7号令）颁布实施了市区控制性详细规划修改细则要求，旨在强化控规严肃性和权威性，同时减少因细小调整而带来的不必要的行政审批流程。第一，要求各区建设主体按照实际土地供给能力，严格控制控规调整的次数。第二，规范要求控规调整审批流程，明确专家和部门在评审阶段有2/3赞成的控规调整进入城乡规划委员会进一步审议，减少行政成本，避免规划胡乱调整。第三，增加控规灵活管控，对工业用地和仓储用地的互相转换，商业用地和商务用地之间相互调整，容积率、建筑密度、限高的微调等内容，在符合环境保护与公共利益的前提下，可由规划主管部门认定属于控规适应性和兼容性内容，不列为控规修改内容。从而减少不必要控规调整程序，作为控规兼容性实施的具体抓手，避免业主单位因具体建设内容调整或建设过程中微小指标突破而需履行相应调整程序。5 结束语综上，现有规划管理审批对项目本身“刚柔”并济，对规划编制也提出了更高要求。在规划前期因考虑实施过程中兼容适应性，严格划定街区和地块的刚性指标；而在项目审批过程中则因具体分析问题，区分弹性控制内容和需要刚性管控的内容，应属触碰刚性指标内容的必须严格走论证研究调整程序。参考文献：[1]GB 50137-2011,城市用地分类与规划建设用地标准[S].[2]李亚洲.面向市场需求的控规弹性策略研究——国内外实践及广州空港经济区“可选择用地”的探索[A].中国城市规划学会、杭州市人民政府.共享与品质——2018中国城市规划年会论文集（15控制性详细规划）[C].中国城市规划学会、杭州市人民政府:中国城市规划学会,2018:11.3 国内外先进规划方法新加坡早在1995年率先提出“白地”的管控模式，在规划区域中划定若干地块为多功能兼容用地，如一些地块内包括酒店、商业、办公、居住等多达9类的功能。另外还有基于其他用地基础上的规划白色用途功能，如约定产业用地内不超过40%建筑面积可以作为其他混合比例用途。国95