2024年4月1日发(作者：vivox5m参数)

宏观经济

《生产力研究》No.1.2021

支持新基建地方政府刺激性政策研究

—基于Nvivo12的目标、——工具二维分析框架

姚凯

贵州

贵阳550025）（贵州大学公共管理学院，

经济结构调整等因素的影响，

【摘要】2020年国内经济受到疫情、贸易战、一季度多个地区出现了负增长

不仅能促进基础设施数字化转

的情形。在此背景下，新基建被提上了日程，也成为了中国未来经济发展的新引擎，

型，也能稳定投资，进而保障经济健康稳定地发展。借用Nvivo12质性研究工具，从政策目标与政策工具两个维度对

新基建刺激性政策在工具上的分布差异性比较明显，主

25个省市新基建刺激性政策文本进行量化分析。研究表明：

要集中于供给型政策工具与环境型政策工具两大类，从工具的使用内部来看存在结构性失衡的现象；在推行目标时

存在着跟风式的“偏科”气象。

【关键词】新基建；刺激性政策；文本量化分析

【中图分类号】F282【文献标识码】A【文章编号】1004-2768（2021）01-0021-05

一、问题的提出

新基建是指以新发展理念为引领，以技术创新

面向高质量发展需求，

为驱动，以信息网络为基础，

融合创新等服务的基础

提供数据转型、职能升级、

设施体系，目前主要目标是稳定投资和实现基础设

施数据化转型。2018年12月中央经济会议首次提

出新基建的概念，2019年中央会议中多次提到要加

强新基建建设；2020年受到贸易战、疫情和经济结

构调整的影响，经济严重下滑，新基建的成为了我

国经济社会的重要引擎，更是2035年实现基本现

代化的重要途径。

1997年亚洲金融危机，我国以工业化为基调，

为我国经

逐渐建立起全要素、全链条的制造产业，

济飞速发展做出了卓越的贡献。2008年全球次贷危

地铁、高速等运输网

机，4万亿投资所建成的高铁、

从而

络，使得劳动力、产品等各种资本快速的流动，

使得制造业产业链流动效率更高。2020年是全面建

成小康社会的收官之年，是全面建设现代化强国的

国际贸易壁垒、经

开启之年，如今受到疫情常态化、

其不仅能在

济转型等影响，新基建被赋予了重任，

目前高效的流转网上按供需关系来指导生产与消

费，带动技术的革新飞跃，进而带动产业结构调整

也能稳定投资，保

转型、实现基础设施数据化转型，

持我国经济健康稳定发展。

应用场景待开发，

新基建在前期的投入十分大，

以免出现盲目投

需要多向度的政策工具作为指引，

资的浪费行为。国务院参事徐宪平认为“新基建需

加大综合实施政策

要发挥好市场和政府两个作用，

的力度，用好政策工具”。目前新基建存在投融资机

只有运用好各种政策工

制不畅和结构性失衡问题，

才能真正的在未

具才能促使新基建高质量的发展，

来挑起中国经济的大梁

[1]

。鉴于此，研究我国25个

省市关于新基建刺激性政策文本的政策工具使用

情况以及存在的问题，有助于新基建政策的完善，

有利于稳投资、基础设施数字化转型目标的实现。

二、文献回顾

（一）新基建研究

新基建作为2020年两会的热点名词，也是我

其不仅作为公共部门的

国接下来重点投资的领域，

焦点，也成为学术界研究的热潮。目前国内对于新

【收稿日期】2020-07-23

（1994-）研究方向：行政管理。

【作者简介】姚凯，男（苗族），贵州贵阳人，贵州大学公共管理学院硕士研究生，

輯輦

基建的研究主要是集中于应用、

优势、问题对策以

及具体技术等方面的研究。如颦楚

（2020）

[2]

探讨了

新基建对数字农业平台推动的建设。徐晖

（2020）

[3]

从产业现代化的向度套索了新基建的建设为我国

带来的优势。刘用铨（2020）

[4]

把新基建领域引入PPP

模式，认为可调动民间投资积极性，加大补短板力

度。结合近年最新PPP相关政策制度，深入剖析我

国第一个PPP项目———北京地铁四号线PPP项目，

推动我国PPP项目的规范化发展，也有利于我国借

助PPP模式大力推进新型基础设施建设。吴亚芳

[5]

通过对公共充电桩的现状分析，找出新基

建发展中存在的问题，并提出充分利用政策引导优

势，在提升车-公桩比，优化公共充电区域覆盖范

围，提高公共充电桩有效使用率，以及精准、

适度补

贴公共充电运营等几个方面持续加大投入的政策

建议及解决策略。张兴凯

（2020）

[6]

从技术路线和关

键技术的维度进行研究，

得出新基建的建设能够提

高应急管理的效能。虽然上面的研究对我国目前国

内外语境下的新基建建设有一定的启发和指引作

用，但是也存在很多不足：

（1）

多数研究都是探索性

的研究，没有形成一套系统，

对于政策工具的研究

几乎没有，当然这与国内该领域的兴起比较迟有原

因；（2）新基建的研究大多都是进行宏观的研究，比

如：总体发展的问题和对策、应用实景等，缺少政策

工具与政策目标二维分析的实证研究。因此本文从

政策工具与政策目标的二维视角探析新基建刺激

政策的工具类型、使用的特征、

规律与不足有着重

要的实践与理论意义。

（二）政策工具研究

20世纪80年代政策工具的研究开始走进西方

公共管理研究视野，并于90年代研究达到高潮阶

段；我国的政策工具的研究起步比较晚，

于

21世纪

初期才在国内兴起。国内的学者主要对政策工具使

用效果、意义、范式、

建模等进行探讨

[7]

。

政策工具是连接政策目标与政策效果的中介，

是实现政策目的的手段。政策工具不仅仅体现在政

策执行的过程中，也体现在政策本身的科学设计

上，往往富有成效的政策包含着合理的政策工具的

组合

[8]

。直到今日政策工具的分类也没有统一的说

法，旧的工具不断的被延续，

新的工具也陆续增添

进来。早期荷兰学者科臣通过研究整理出了64种

政策工具，但是他只是简单的罗列，

并没有做出结

构化系统化的整理，美国研究者罗威等人把这64

輰輦

种工具进行了归类，把政策工具分为规制性工具和

非规制性工具

[9]

。在大量工具分类的池塘中，

豪利特

和拉米什把工具分为自由型工具、混合型工具、强

制型工具三大类，这种分类是大家所推崇的

[10]

。罗斯

维尔把政策工具划分为供给型、

环境型和需求型三

种类型

[11]

。国内对政策工具分类研究比较有影响力

的有：张成福（2011）

[12]

按照公共部门对事件介入的

深浅程度把政策工具分为“政府直接提供、政府委

托其他部门、签约外包、补贴、

抵用券、经营特许权、

政府贩售特定服务、自我协助、

志愿服务和市场运

作”。陈振明

（2009）

[13]

把政策工具分为“市场化工

具、工商管理技术和社会化手段”。

进行工具分类的对比研究后，

本文选取了罗斯

维尔的分类方式作为X维度分析，因为该政策工具

分类弱化工具的强制性特征，

体现出了供给和需求

在政策实施中的重要地位，

这恰巧与新基建刺激政

策目的相一致。其次，该种分类方法较为宽泛和灵

活，适用性较广。此项工具的分类特征十分的适合

新基建刺激政策的研究，即符合当下特殊时期的特

征，也存在理论上的合理性。

三、分析架构

每一项政策都有着自己的目标，

政策工具能把

政策目标转换为政策行动。本文根据政策工具类型

维度和政策目标维度来构建新基建刺激性政策文

本的二维分析框架。

（一）X维度：政策工具分类维度

借用罗斯维尔对工具分类多的标准，

把政策工

具具体分为：需求型、环境型、

供给型政策工具，然

后对工具内容的理解和政策文本的挖掘再将每大

类工具进行细分，

如表

1所示。

表1政策工具分类

供给型政策工具环境型政策工具需求型政策工具

基础设施建设

补贴

B2B模式

技术支持

策略性措施

PPP模式

科技信息支持法规管制

对外承包

人才培养费用减免技术标准

资金投入

奖励

价格补贴

金融支持

应用示范

目标规划

税收优惠

1.供给型政策工具。供给型政策工具是指能推

动新基建的发展，从人力、

财力、物力、技术等方面

生产要素的投入供给，这类工具具体可以分为基础

设施建设、技术支持、科技信息支持、人才培养、资

金投入等5个政策子工具。

（2020）

2.环境型政策工具。环境型政策工具是为了促

进新基建的快速健康的发展，

从法律法规、税收、金

融、费用等方面间接性的引导和支持新基建的建设

发展，为新基建能落地生根提供一个良好的环境。

此类型政策工具的子工具包括：补贴、策略性措施、

法规管制、费用减免、奖励、金融支持、目标规划、税

收优惠等。

3.需求型政策工具。需求型政策工具是指为了

能够提供一个良好的新基建建设环境，政府从价格

调控、购买服务、建立标杆等形式给予支持，

进而拉

大新基建的市场，促进新基建的发展与建设。这类

政策工具的子工具主要有：B2B模式、PPP模式、

对

外承包、技术标准、价格调控、

应用示范等。

（二）Y维度：政策目标维度

2020年两会结束，新基建的推进成为了未来稳

定投资、拉动经济、保障经济结构逐步优化的战略

布局。当新基建不断的发展深入，

不仅仅是基础设

施的数字化转型，更多的是社会各方面的现代化水

平的提高，这为2035年实现基本现代化夯实了基

础，也向本世纪中叶世界强国的建设跨出了一大

步。通过25个省市新基建刺激性政策的梳理以及

相关信息的收集、整理和分析，

可得出新基建支持

性政策的主要目的是“稳定投资、实现基础设施数

据化转型”。稳投资主要涉及到5G、人工智能、

工业

互联网、物联网等七大方面，而数字化转型主要包

括交通、能源等传统流域的转型。本文将这两大目

的作为新基建刺激性政策文本分析的Y维度。

（三）二维分析框架构建

将X政策工具维度与Y政策目标维度相结合，

可得到新基建刺激性政策文本的二维分析架构，

如

图

1所示。

图1二维分析框架图

四、政策文本的选取与分析

（一）研究方法和政策文本的选取

本文采用了内容分析方法，

对我国地方政府

25

个省市分别出台的25分新基建刺激性政策进行比

较分析。内容分析具有透过现象看本质，

由表及里

的优势，能够帮助研究者把握研究对象的规律，

同

时也具有定性定量相结合的特征，

可以挖掘文本中

深层次的内容

[14]

。为了保证政策文本的科学性都按

照具有具体刺激性、支持性内容的政策文本进行选

择，主要涉及通知、告示、

提示、意见、规划等文件，

最终确定政策文本25份。

（二）政策文本的编码

将这25份政策文本导入Nvivo12中，在政策工

具维度建立供给型政策工具、环境型政策工具、

需

求型政策工具3个树节点，同时根据每个大类的工

具具体的分类依次建立子节点；同理建立目标维

度：稳定投资、数字化转型2个树节点，并且根据每

个总分类目标下面的子目标建立相应的子节点，两

个维度都遵循参考点———节点———树节点的层次

规律进行编码（见图2，由于篇幅问题，工具维度只

对供给型工具进行举例）。每一政策工具的参考点

都会对应一目标参考点，因为每一政策工具都指向

对应的目标，为了提高编码的科学性，在每一件政

策文件中，根据政策文件的标题判断此政策的目

标，这样在分析政策内容时就会把该政策内容的工

具指向同一目标，避免出现一工具多目标的模糊情

况。最终在目标维度2个节点中获得444个参考

点，在政策工具维度3个节点中获得460个参考点

2），参考点越多说明工具使用越

多或者政策倾向该目标越高。

图2节点模型图

表2新基建刺激性政策编码示例

政策目标维度

政策工具维度文本内容描述

稳定投资

人才培养

建设人才，产学研合作的产业技术人才培养机制…加快引进

一批数字经济领域学科带头人、

技术领军人才和高级管理人

才。完善人才激励机…引进高级管理人才和技术骨干

资金投入

强化资金投入。积极争取中央资金支持,加大省级财政资金投

入力度,落实好市县政府自筹资金

税收减免落实高新技术企业和创业投资企业税收优惠、

研发费用加计

扣除、股权激励税收优惠等创新激励政策

数字化转型

金融支持财税金融支持…省级相关专项资金对新型信息基础设施重

点项目给予优先支持

PPP模式指导意见围绕重大项目谋划储备…推广PPP模式、推进国际

化合作…加强政府平台建设、优化营商环境等10个方面抓手

应用示范

徐州市成功创建国家新型信息消费示范城市，5个项目获得

工信部新型信息消费示范项目…应用试点示范

輱輦

（编码示例参见表

（三）新基建刺激性政策工具使用情况统计与

解析

1.X维度：政策工具统计与解析。根据内容分析

以及编码得出的参考点归类到不同的政策工具类

型，同时计算出不同工具频数以及对应的比率，

如

表3所示。

表3政策工具分类占比表

名称参考点占比名称参考点占比

供给型政策工具19041.3%奖励81.7%

基础设施建设10122%金融支持102.2%

技术支持408.7%目标规划235%

科技信息支持122.6%税收优惠81.7%

人才培养143%需求型政策工具9420.4%

资金投入235%B2B模式163.5%

环境型政策工具17638.3%PPP模式214.6%

补贴92%对外承包20.4%

策略性措施10422.6%技术标准112.4%

法规管制81.7%价格调整40.9%

费用减免61.3%应用示范408.7%

由表3可知，新基建刺激性政策在工具使用上

的分布差异性是比较明显的，

其中占比最大的是环

境型政策工具中的策略性措施

，占据了总数的

22.6%，说明这是环境型政策工具中最主要的政策

工具；排第二的是供给型政策工具中的基础设施建

设，占比为22%；第三的是需求型政策工具中的应

用示范和供给型政策工具中的技术支持，

它们占比

都是8.7%，这两种工具是需求型政策工具和供给

型政策工具中十分重要的政策工具。紧跟其后的是

供给型政策工具中的资金投入与环境型政策工具

中的目标规划，

占比都是

5%，说明这两类工具是对

应大类工具中主要采用的政策工具。需求型政策工

具中的PPP也是采用得比较多的工具，

占据总体工

具的4.6%。而其它12种子政策工具的采用占比均小

于4%，由此可以看出政策工具的使用在子工具内

部是不均衡的。从三大类来看，排在第一位的是供

给型政策工具，占了41.3%，这是四大类疫情支持性

政策中分布最广的政策工具，排在其后的是环境型

政策工具、需求型政策工具，分别占比为38.3%、

20.4%。从工具的种类来看，环境型政策工具使用的

种类最多，总共有8种，而剩下的供给型政策工具、

需求型政策工分别只有5种和6种。由此可知地方

政府在支持新基建的发展过程中偏好于供给型政

策工具，这体现了公共部门主导的作用，

同时配合

以环境型和需求型政策工具营造良好的市场环境，

这也充分展示了市场为导向，

企业为主体的发展机

制。在子工具中，由于新基建是新生事物，

在这领域

輲輦

不管是法律法规还是发展的理念都没有成熟，

所以

公共部门出台一定的策略性措施、修建基础设施、

进行目标规划等等一系列的带有干预性质的政策

为新基建的发展指引方向。

为将这19种新基建刺激性政策工具的使用比

率和目标中的占比情况更加直观的表现出来，

借用

Nvivo12软件绘制工具使用占比层级图表，面积越

大说明该工具的使用次数越多、

频率越高。在目标

方面数字转型的面积大于稳投资的面积，

说明目前

地方相对于稳投资的目标而言更加偏好于设施的

数字化转型，

如图

3所示。

图3政策工具与目标层级图

2.Y维度：政策目标的统计与分析。同理根据内

容分析以及编码得出的参考点归类到不同的政策

目标类型，同时计算出不同目标频数以及相对应的

比率，

如表

4所示。

表4政策目标分类占比表

名称参考点占比

稳投资15134%

数字化转型29366%

由表4可知新基建刺激性政策在目标维度的

分布也存在较大的差异性，

支持数字化转型的占比

最大，

高达

66%，说明地方政府当下对于新基建建

设的主要目标是基础设施的数字化转型；

支持稳投

资目标的占比只有34%，其参考点为151。这与上面

的层次图的分析是吻合的。

3.疫情支持性政策文本二维分析。把X政策工具

维度与Y政策目的维度进行交叉分析

，通过

Nvivo12得出一个矩阵二维分析图，

如图

4所示。

Y轴

工具维度

目标维度

供给型政策工具需求型政策工具环境型政策工具

稳投资

602573

数字化转型

12867114

X轴

图4二维分析图

由图4可知，三大类工具都覆盖了所有的目

标，从横向来看，稳投资目标中使用环境型和供给

型政策工具最多，需求型政策工具使用较少；

在数

字化转型目标方面，供给型和环境型政策工具同样

使用最多，需求型政策工具使用较少。从纵向来看

供给型政策工具覆盖率最大，

环境型政策工具排第

二，需求型政策工具覆盖率最小。

五、研究结论与建议

（一）研究结论

1.不同的政策工具推动政策目标运行时存在不

足或者过溢的现象。就整体而言我国地方政府新基

建刺激性政策偏向于供给型政策工具与环境型政

策工具的运用，同时这两项工具偏向于方向的指

引、激活市场的动力，为企业减少负担，

从而渡过艰

难的经济下滑时期。用于稳定投资的政策工具的使

用出现了不足的现象。从每种类型工具内部也存在

结构性失衡，在供给型政策工具中基础设施建设占

比最多为22%，这占到了整个供给型政策工具的一

半以上，出现了使用过溢的现象；

人才培养和科技

信息支持工具占比不到5%，尤其是科技信息支持

只占了2.6%；在需求型政策工具中，

应用示范占比

8.7%，PPP模式占比4.6%，B2B模式和技术标准分

别占比3.5%、2.4%，其它两项政策工具的占比均小

于1%；在环境型政策工具中策略性措施占比最高

为22.6%，参考点为104，在整个环境型工具中占比

高于60%；目标规划占比为5%，其它的政策工具占

比均在2%左右。总的来看不管是在三大工具的对

比中，还是在每一大类工具的内部均存在结构不均

衡，过溢与不足的气象。

2.政策工具主要集中于数字化转型方面。支持数

字化转型目标中使用的政策工具占比高达66%，支

持稳投资方面只占据了34%，说明目前地方政府试

图通过具基础设施数字化转型抵挡我国受疫情、

贸

易壁垒等因素影响的经济下滑的速度，

甚至有望保

持经济的稳定健康的发展，

尤其是通过基础设施建

设、资金投入、策略性措施引导等主要政策工具的

运用以实现基础设施数字化转型，

进而间接性的稳

定我国的投资。而对于稳定投资方面的倾斜度不及

数字化转型，这可能是数字化的转型自然会带动大

量的投资，进而促进经济稳定的发展，

也有可能是

地方政府盲目跟风的现象所致。

3.政策工具在政策目标之间的分布凸显了公共

部门对工具的选择性偏好。总体来说政府偏好使用

供给型工具与环境型工具，

因为这两项政策工具在

新生领域不但能够很好的植入公共部门的意愿，

也

能够为市场主体参入到该领域中达到协同共治的

佳境提供一个良好的发展环境，

同时这与政府承担

社会经济发展的主体责任也有一定的关联。当然需

求型政策工具也能达到同样的效果，

但是出现该工

具使用较少的原因是公共部门在新生领域需要更

多的干预，而需求型工具更多的是让渡主导权，

放

权于市场。

（二）政策优化建议

新基建刺激性政策是在疫情常态化、贸易战、

经济结构调整等因素影响下为了刺激经济，

保持稳

定的投资和推动基础设施数字化转型等出台的一

系列政策。政策工具是把政策变为现实效果的中

介，工具的选择与搭配关系到政策的落地成效。通

过政策文本二维度即政策目标与工具的梳理分析

得出，政策工具分布不均衡与政策工具内部结构失

衡的现象。政府部门在使用工具时也出现了不同的

偏好，从而不但导致有的目标得到过多的“重视”，

有的目标却被“冷落”，也出现了政策工具的单一化

的现象，为此提出一下几点建议。

1.均衡政策工具内外选择，

提高政策目标执行

效果。工具的选择上应由单一性转向多元型，不应

只偏好于供给型工具与环境型工具，增加需求型政

策工具的选择与运用，往往在特殊时期需求型、供

给型、环境型政策工具配合使用能够起到立竿见影

的效果。同时在工具的内部应该均衡各工具的选

择，以达到结构性均衡，发挥工具的合力。比如说在

环型政策工具中不应只偏重于策略性措施，也应多

运用奖励、税费减免优惠、金融支持等方面的政策

工具，因为在新基建的推进过程中，

市场作为主体，

是技术革新与运用的承担者与推动者，

公共部门应

该给企业减免费用、税收等，

给企业一个宽松舒畅

的创新、竞争的环境。

2.推动目标全面实施，加强政策支持力度。通过

政策文本的研究与梳理分析，

公共部门主要倾向于

数字化转换这一目标，随着两会对新基建的强调以

及中央部门的重视，相应的地方政府也随着“一呼

百应”，出现千篇一律的支持性政策现象，

都倾向了

数字化转型这一目标。基础设施、

财力、科技发展情

况、领导人的领悟与重视程度等全国各地不一，

采

取的工具与推进的目标必然也有所差异。由此，

在

政策目标方面应该打好组合拳，

在推动基础设施数

字化转型的同时，

也应直接实施刺

（下转第101页）

輳輦

业培训可持续发展。具体来讲，政府可以设立返乡

创业培训专项资金，从资金方面保障农民工创业培

训的开展。还可以采取多种鼓励方式，例如对个人

培训机构给予补贴，促使社会个人培训机构的发

展，但鼓励的同时也要加强监管，严格审核培训机

构的职业教师资质，及时取缔培训质量低、收费不

合理，存在虚假宣传现象的培训机构。

河南省农民工返乡创业对于构建和谐中原，实

现中原崛起具有非常重要的作用。农民工通过在大

城市的打拼，积累了资金，学到了经验，有着先进的

思想观念，他们选择返乡创业对于社会人才从城市

流向农村，农村经济高质量发展起着重要作用。然

而，创业是一个复杂的过程，农民工返乡创业更是

难上加难，随着越来越多的农民工加入返乡创业大

军，暴露出很多问题。河南省是劳务输出大省，劳动

力转移的人数也非常多，就目前河南省的发展状

况，农民工返乡创业面临着比较严峻的形势。希望

政策和农民工自身素质的

通过对河南省创业环境、

完善，河南省农民工返乡创业将会取得更好的发

展，进而成为推动河南省社会经济发展的重要力量。

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（责任编辑：CR校对：LCQ）

（上接第25页）激稳定投资的政策，以全面推动新

基建的进行。

3.精准选用政策工具，推动部门联动与职责划

分。由上述分析可知，政策工具的使用出现了不同程

度结构性失衡，在目标的分布上也出现了较大的差

异性，导致了公共部门在推行目标时出现了“偏科”

现象，因此政府应该针对不同的目标情形选择不同

的政策工具组合，从而在多维度的工具选用下，推

动多部门的联动，促进职权的细分。比如说在稳定

投资这一目标，可以多采用PPP模式和B2B模式这

一工具与职责的划分相结合，这样不仅仅可以凸显

出政府的领导作用，亦可以发挥社会的协同作用。

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（责任编辑：MY校对：CR）

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