2024年6月16日发(作者：)

2023 年第 6 期

华北电力大学学报（社会科学版）

No.6 2023

DOI: 10.14092/11-3956/c.2023.06.005

英国气候政策新进展及其前景

徐金金

1

，沈熳纯

2

（1. 南昌大学　公共政策与管理学院, 江西南昌 330031；2. 暨南大学　国际关系学院/

华侨华人研究院, 广东广州 510632）

摘　要：约翰逊上台后高度关注气候治理并在国内、国际两个维度积极部署气候政

策。一方面基于第六次“碳预算”提出全新的气候目标并出台一系列跨领域的气候战

略，丰富国内气候政策；另一方面积极开展以COP26为主的气候外交会议、竭力推动

气候融资并主张构建绿色国防网络，深化国际气候合作。约翰逊政府的气候政策呈现出

以《气候变化法案》为行动宗旨、延续并强化特蕾莎·梅政府的“气候遗产”以及在“脱

欧”和新冠疫情双重背景下持续加强政策力度的显著特征。未来，英国气候政策仍面临

三大挑战，包括有效政策制定不足、国际外交合作能力与领导能力受质疑以及气候资金

的投入与分配受阻。

关键词：约翰逊政府；气候政策；碳中和

中图分类号：F205文献标识码：A

文章编号：1008-2603(2023)06-0043-11

2021年起，英国约翰逊政府开始积极推进国内外气候治理。2021年3月12日，英国约翰逊政

府发布《竞争时代的全球英国：安全、国防、发展与外交政策综合评估》（以下简称《综合评估报

告》）。该报告强调，英国已经站在气候行动的前沿，自2000年以来，英国既是G20国家中减排速

度最快的国家，也是第一个将2050年实现“净零碳排放”视作法律义务的主要经济体。

[1]

2021年9月12日，约翰逊首相在联合国大会上表示第26届联合国气候变化大会（COP26）是人类

的转折点，各国需要加快步伐并集体承诺实现碳中和。

[2]

2021年10月19日，英国国际发展委员会

（International Development Committee）在《需求中的全球英国：COP26前后的英国气候行动和国际

发展》（Global Britain in demand: UK climate action and international development around COP26）中指

出，英国在全球气候行动和国际发展中，有很大的机会成为一股“向善的力量”。

[3]

英国约翰逊政府的气候政策对全球气候治理有重要影响，值得密切关注。本文拟对约翰逊政

府气候政策的新进展进行梳理，并对英国气候政策的特征以及前景做出研判。

收稿日期：2023−03−20

基金项目：国家社科基金重点项目“美国政治生态变化和两党对华政策比较研究”（22AGJ011）。

作者简介： 徐金金，南昌大学公共政策与管理学院讲师，博士，研究方向：中美关系、气候治理； 沈熳纯，暨南大学

国际关系学院/华侨华人研究院硕士研究生，研究方向：中英关系、气候治理。

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华北电力大学学报（社会科学版）

一、英国约翰逊政府气候政策新进展

2019年7月24日，鲍里斯·约翰逊正式成为新任英国首相。约翰逊上台后高度关注气候治理

并在国内、国际两个维度积极部署气候政策。

（一） 气候政策的国内行动

第一，英国约翰逊政府基于第六次“碳预算”，提出力度更大的减排目标。2020年12月9日，

根据《气候变化法案》的要求，英国气候变化委员会发布《第六次碳预算》报告，为议会提供了英国

在2033-2037年期间温室气体排放量的建议。该报告要求到2035年英国温室气体排放量比

1990年减少78%，比2019年减少63%。

[4]

作为英国政府去碳化行动的重要组成部分，英国气候变

化委员会的第六次“碳预算”首次将英国国际航空和航运排放中的份额纳入其中。该份“碳预算”

将助力英国在2050年前实现超过四分之三的“净零”排放，同时与《巴黎协定》的温度目标保持一

致，即将全球变暖限制在2摄氏度以下并努力实现1.5摄氏度的目标。同时，英国气候变化委员会

还建议英国政府在2030年之前将国家自主贡献（NDC）至少定位为68%（基于1990年的水平）。

2020年12月12日，英国政府采纳该建议并正式递交“脱欧”后独立的国家自主贡献目标。在该文

件中，英国政府明确表示将在2021年1月1日至2030年12月31日落实全经济范围内至少减少

68%（基于1990年的水平）的温室气体排放的行动目标。2021年4月20日，英国政府正式接受了

气候变化委员会提出的减排目标，并决定将2035年排放量减少78%（基于1990年的水平）的气候

变化目标纳入法律。

[4,5]

第二，英国约翰逊政府出台一系列气候战略，确立多个领域的气候目标。如表1所示，自

2020年，英国约翰逊政府就推出了一系列气候战略。在2020年11月18日和25日，英国政府出台

了《绿色工业革命十点计划》（Ten Point Plan for a Green Industrial Revolution）

[5]

和《国家基础设施战

略》（National Infrastructure Strategy）。

[6]

这两项战略作出了一系列有助于实现净零排放的主要承

诺。其中，“十点计划”既分配了涵盖10亿英镑的“净零”创新投资组合，也为实现“净零目标”和其

他减排目标的活动项目提供了支持，例如植树、可持续航空燃料、低碳公交车以及温室气体清除

等。

[7]27

自“十点计划”提出以来，英国政府为绿色工业革命动员了超过260亿英镑的政府投资

[8]10

，

这将在2025年增加19万个工作岗位，在2030年支持44万个工作岗位。

[7]17

为进一步支持“十点

计划”，英国政府于2020年12月14日发布《能源白皮书》（Energy White Paper），探索更公平、更灵

活的能源系统政策并承诺在2030年前至少支持一个电力CCS项目。2021年3月17日，英国政府

公布《工业脱碳战略》（Industrial Decarbonisation Strategy），设定了从2018年到2035年将工业排放

量减少至三分之二的目标。

[7]27

2021年3月24日，英国政府首次公布《北海过渡协议》（North Sea

Transition Deal），该协议以2018年的石油和天然气排放量为基准，设定了2025年减少10%、

2027年减少25%以及2030年减少50%的目标。

[7]28

2022年3月21日，英国政府更新了该战略这

一年来的进展，表明在供应脱碳、发展碳捕集和氢能源、转变供应链以及促进劳动力流动等领域取

得重大突破，并指明了十项优先领域。

[9]

2021年5月，英国政府发布《英格兰泥炭行动计划》

（England Peat Action Plan）和《英格兰树木行动计划（2021-2024）》（England Trees Action Plan 2021 to

2024），表明将在2025年恢复泥炭至30000公顷和新林地至7000公顷的目标，共同为“净零”排放

作出一定贡献。

[7]28

2021年8月17日，英国官方发布《英国氢战略》（UK Hydrogen Strategy），表明

到2030年实现5GW低碳氢产能的雄心。

[10]

2021年10月19日，英国政府正式出台《2050净零战

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徐金金 等：英国气候政策新进展及其前景

略》（Net Zero Strategy: Build Back Greener），明确指出该战略作为一项长期的过渡计划，将通过明确

的政策和建议帮助英国在2050年实现脱碳经济的愿景。

[7]16-17

该战略涵盖电力系统、燃料供应和

氢能、工业、供暖和建筑等领域，英国政府认为各部门可能以不同的速度取得进展。

[8]78

2021年

11月至12月，英国政府在COP26会议中公布了全面的“净零战略”

[11]

，其中12月14日，英国官方

出版“净零战略”附录，确定了其中的指示性范围。2022年4月5日，英国政府再次对《2050净零战

略》中的图标和表格文件进行完善。

[12]

表 1 英国约翰逊政府的气候战略

发布时间气候战略领域

基础设施

主要政策行动

1.制定长期方案：制定关键基础设施项目的长期解决方案。

2.增加减排投资：在道路、铁路、宽带网络和防洪方面的投资创历史

新高，且2021—2022年，政府对经济基础设施的投资将达到270亿英

镑。

1.转换能源使用：到2030年实现40GW的海上风力发电，增加电热泵

的安装，建立新的英国排放交易系统。

2.创造公平交易：评估市场框架的变化，开发有助于消费者实现“净

零”的创新关税和产品，规定所有租用的非住宅楼房必须符合能源效

益证明书的相关要求。

1.转变工业流程：支持站点安装能源管理系统，提高各站点的热量回

收和再利用，加速低碳技术创新，包括低碳电力、生物质和氢气。

2.发挥绿色工业市场潜力：致力于创建一个共同开发低碳产品市场

的国家联盟，并通过工业区部署低碳基础设施释放新的就业机会，为

新工业部门提供激励措施，使其立足于英国的工业中心，增加对外国

投资的吸引。

1.实施自然洪水管理：改善水质，提高抗旱能力和供水的可持续性。

2.保护和恢复我们的泥炭栖息地：构建健康、功能良好、野生动物丰

富的生态系统。同时，通过自然资本市场推动私人投资，允许认证和

销售健康泥炭地可以提供的生态系统服务。

1.发展清洁能源：整合海上风能、低碳氢等清洁技术，研究发展拟核

技术，改造能源系统，助力电力系统的深度脱碳。

2.推行绿色交通：投资铁路和公共汽车服务，建立一体化的公共汽车

和火车网络，推动可持续性航空燃料的使用。

3.开发绿色建筑：提高家用产品能源效率标准，取代化石燃料供暖，

尤其是在农村地区，政府承诺为社会脱碳化基金提供更多资金。

4.保护自然环境：创建新的国家公园和自然美景区，帮助建立自然恢

复网络，启动环境土地管理试点，为农民提供生产力补助。

5.加强绿色金融：启动10亿英镑的“净零”创新投资组合，并在2021年

发行英国首支主权绿色债券。

2020年11月《国家基础设施战略》

2020年12月

2021年3月

2021年8月

《能源白皮书》

《北海过渡协议》

《英国氢战略》

清洁能源

2021年3月《工业脱碳战略》工业减排

《英格兰泥炭

行动计划》

《英格兰树木行动计划

2021年5月

（2021—2024）》

《绿色工业革命

2020年11月

十点计划》

2021年5月

自然保护

综合领域

2021年10月《2050净零战略》

（二） 气候政策的国际行动

第一，积极开展气候合作，推进英国国际气候政策。一方面，英国约翰逊政府积极推动多边气

候合作。2021年10月31日至11月13日，英国在格拉斯哥主办了第26届联合国气候变化大会

（COP26）。这标志着全球应对气候变化的努力向前迈出了一大步，包括大幅提高全球减排目标，确

定报告排放和国际碳交易的规则以及推出一系列新举措和行业交易。

[13]

英国担任COP26主席国

的目的是确保将全球气温上升限制在1.5摄氏度以内

[14]

，因此在本次会议前英国已承诺将减少

68%的温室气体排放（基于1990年的水平）。COP26会议不仅为气候适应基金筹集了创纪录的

3.5亿多美元的资金，还牵动来自200多个国家的代表政党签订《格拉斯哥气候公约》、120位国家

元首和政府首脑做出一系列关于采取国家行动和合作应对气候变化的重大承诺。英国首相约翰逊

在会议中主要就12个议题展开对话，对话达成的共识包括：一将科学性纳入决策过程，重视政府间

气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）的气候报告；二加强适应行

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华北电力大学学报（社会科学版）

动，缔约方同意启动为期两年的格拉斯哥沙姆沙伊赫全球适应目标工作方案（Glasgow-Sharmel

Sheikh Work Programme on the Global Goal on Adaptation，GlaSS）；三是减少损失和伤害，会议商定了

圣地亚哥网络的职能和资金安排，该网络将为各方提供技术援助。

[15]

另一方面，英国约翰逊政府进一步强化双边气候合作。英国政府致力于开展中英气候合作。

2021年9月5日至7日，中国气候变化事务特使解振华与来访的《联合国气候变化框架公约》第二

十六次缔约方会议（COP26）候任主席夏尔马在天津举行会谈。双方就全球气候行动、COP26总体

安排、中英气候变化合作等重点问题进行了深入的交流，明确双方将坚持《联合国气候变化框架公

约》和《巴黎协定》，在气候变化和环境保护等领域保持良好合作关系。

[16]

2021年10月28日，英国

驻广州总领事馆携手中方合作伙伴在广州举行英国-华南气候变化大会。会议以“通往第26届联

合国气候变化大会及零碳未来”为主题，围绕可再生能源、中和政策、零碳交通、绿色金融和生物

多样性五大主题，进一步深化了中国华南地区与英国的合作。该会议同时发布了华南地区与英国

在科技创新、文化交流、能源转型、绿色金融、碳中和技术领域的关于应对气候变化的七项合作项

目。

[17]

2022年3月25日，习近平总书记与英国约翰逊首相通电话，双方表示应深化彼此在气候变

化上的协调配合。

[18]

约翰逊政府还积极寻求与美国拜登政府的气候合作。2021年9月21日，美国总统拜登在白宫

会见来访的英国首相约翰逊。两国领导人回顾了两国以往在全球挑战上的合作并重申共同应对气

候危机。

[19]

2022年4月26日，英美就大西洋贸易的未来展开第二次对话，表明双方进一步的合作

将支持绿色就业，促进环境保护和向“净零”的过渡，发展低碳经济和努力实现经济去碳化。

[20]

此

外，英国政府在COP26会议前后还多次派遣COP26主席阿洛克·夏尔马（Alok Sharma）访问德国、

意大利、澳大利亚以及印度等国家，通过双边气候外交推动国际气候合作。

第二，推动国际气候融资政策，加强国际气候治理。《综合评估报告》将应对气候变化和生物多

样性丧失确定为英国政府的首要国际任务。为履行该任务，英国政府承诺在2021年4月至

2026年3月，将国际气候融资翻一番，达到116亿英镑，其中30亿将用于保护和恢复自然。

2021年10月，英国发布《气候金融援助计划》，明确了发达国家何时以及如何实现1000亿美元的

气候财政目标。作为绿色气候基金（Green Climate Fund，GCF）的最大捐款国，英国通过世界银行能

源部门管理援助计划（ESMAP）为支持南非逐步去碳化提供了380万英镑的技术援助。

[21]

国际气

候融资（ICF）是英国的官方发展援助（ODA），旨在支持发展中国家减少贫困，应对气候变化和环境

恶化带来的挑战。根据2021年11月1日国际气候融资发布的年度报告，自2011年4月至

2021年3月，英国国际气候融资已为发展中国家的气候变化行动筹集了48亿公共资金和32亿私

人资金，直接支持了8800万人应对气候变化，减少或避免了5100万吨温室气体排放

[22]

。同时，该

报告还显示，“英国加速气候转型合作伙伴计划”（UK PACT）正在墨西哥建立一个气候融资中心，

为墨西哥低碳转型提供资本。同时，英国政府表示将再提供2亿英镑的资金，使该项目能够持续与

新的国家展开合作。

[21]

第三，重点推出气候安全政策,着力构建绿色国防网络。气候安全是一个分析气候变化对安全

影响的政治和政策框架。跨国研究所（The Transnational Institute，TNI）的尼克·巴克斯顿（Nick

Buxton）研究员认为温室气体排放量增加所导致的极端天气事件和气候不稳定将对经济、社会和环

境系统造成破坏，从而影响安全。2021年，英国宣布转向“气候防御”体系

[23]

，国防部承诺在应对因

气候变化加剧而出现的新型地缘政治冲突中发挥主导作用。

[24]10

2021年3月30日，英国国防部发

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徐金金 等：英国气候政策新进展及其前景

布《国防部气候变化和可持续战略方针》（后简称《国防气候方针》），提出英国国防应对气候变化所

需的目标、原则和方法。

[25]

《国防气候方针》表示，“通过以身作则，我们将为更绿色、更可持续的军

队建立国际联盟，并最终扩大英国减排的影响。”现阶段的国防绿色网络拥有超1000名的成员和

从可持续采购到自然保护的专业知识，在2016到2020年的绿色政府承诺（GGC）报告周期中，回收

率增加56%，总体废物减少38%，已超额完成GGC所规定的减排目标。

[24]8

同时，《国防气候方针》

还指出，英国国防部表明为实现2050年的“净零”愿景，将基于表2的阶段性行动计划采取措施。

[24]20

2021年6月14日，英国所在的北大西洋公约组织发布《北约气候变化和安全行动计划》表示，需更

好地评估气候风险、加强军事碳排放问题的承诺以及为应对气候变化的影响制定资产和运营的战

略。针对与北约的合作，英国《国防气候方针》认为，英国与北约关于气候变化和安全的议程是取得

进一步进展的可喜基石。

表 2 英国国防部气候行动计划

阶段（年）

第一阶段

（2021—2025）

1.碳目标

2.更广泛的可持续性

目标

共同目标阶段目标

奠定基础

行动计划

1.与供应商合作：确定在供应链中减少排放的方法。

2.建立技能基础：更好地分配碳目标，并在最广泛的意义上对可

持续性形成更全面的跨部门理解。

3.建立一个全面的基线和数据库：以便就第二和第三个时代的所

有主题的详细计划作出决定。

1.利用现有和新兴技术大幅减少排放。

2.增强房地产、供应链和未来设备的应变能力。

3.在下一次国防开支审查中承诺开发、发展和创新资金，以确定

如何利用新兴技术为其带来好处。

1.尽其所能利用新技术，进一步增强恢复力，进一步减少排放。

2.实现联合国可持续发展目标的任何后续目标。

第二阶段

（2026—2035）

第三阶段

（2035—2050）

最小化并

适应未来

驾驭未来

二、英国约翰逊政府气候政策的特征

英国约翰逊政府的气候政策制定和演变呈现出下述三个特征：

（一） 以《气候变化法案》为根本行动宗旨

第一，坚持以《气候变化法案》为核心框架。2008年，自由民主党、保守党和工党三个党派的多

数议员支持通过《气候变化法案》（Climate Change Act，CCA）。该方案主要包括四大支柱，即行动目

标、规划路径、具体举措以及监管框架。其一，英国约翰逊政府的气候政策遵循该法案的行动目

标。2019年，基于英国政府对《巴黎协定》的正式认可，该法案的行动目标由2050年排放水平至少

减少80%（基于1990年的水平）更改为至少减少100%（基于1990年的水平）。其二，英国约翰逊政

府的气候政策以英国气候变化委员会（Climate Change Committee，CCC）每五年开展的“碳预算”为

规划路径。其三，英国约翰逊政府的气候政策必须依据法案要求制定并发布政策方案，落实法定减

排目标，应对最新气候变化风险评估中确定的风险。其四，英国约翰逊政府必须对英国气候变化委

员会的评估作出回应，形成政策制定的年度周期制度。

第二，气候政策的制定与落实受英国气候委员会的影响和监督。英国气候变化委员会是根据

2008年《气候变化法案》而成立的独立法定机构，其任务是就排放目标向英国政府提出建议，并向

议会报告在减少温室气体排放、准备和适应气候变化影响上取得的进展。英国气候委员会为英国

气候政策的决策者提供可靠的信息，在气候治理中发挥了关键作用，强化了英国气候政策的问责机

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华北电力大学学报（社会科学版）

制和透明度机制。一方面制定英国气候政策需英国气候变化委员会提供建设性意见，这些意见影

响着英国气候政策的制定。伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所阿福琴科娃

（Averchenkova）等学者的研究表明，英国气候变化委员会的影响力随着时间的推移而不断增大，在

其法定职权范围内（“碳预算”的制定）对议会辩论产生了重大影响，多数政客不仅对英国气候变化

委员会持支持态度，还利用它的分析报告来批评政府的气候政策。

[26]1231

另一方面，强化英国政府

对气候政策实施的问责制依赖于英国气候委员会及其所提供的评估。

[26]1220

英国气候委员会不仅

就英国“碳预算”的适当水平及英国面临的主要气候风险提供建议，还通过年度减排进展评估、两

年期适应气候变化评估以及五年期气候变化风险评估，助力英国政府施行监督问责。尽管英国气

候变化委员会关于“碳预算”的法定建议得到了普遍遵守，但英国气候变化委员会反复警告英国气

候政策偏离目标轨道并为此提出的补救措施却始终没有被政府采纳。

[26]1232

（二） 延续和强化特蕾莎·梅政府的“气候遗产”

两任英国政府均将使英国成为全球气候治理的领导者视作其气候其政策目标，并遵循《气候变

化法案》框架，接受气候变化委员会的监督。2016年7月13日，特蕾莎·梅接替卡梅伦成为英国首

相。在国内层面，为应对公众舆论，梅领导了对《气候变化法案》的修正，承诺在2050年实现“净

零”碳排放，这成为全球范围内最具野心的碳排放目标。在国际层面，梅领导英国签署了《巴黎协

定》。约翰逊政府延续了梅的动议，成功申请并获得COP26的主办权。约翰逊在会议上重申前英

国首相特蕾莎·梅所提出的“净零”目标，呼吁其他国家追随并效仿英国，试图展现英国作为国际气

候领导者的角色。同时，英国约翰逊政府还接受了气候委员会的碳排放建议，主动将2035年排放

量减少78%（基于1990年的水平）的气候变化目标纳入法律，向“净零”目标推进了超四分之三的进

程。此外，约翰逊还出台了一系列气候战略以强化对“净零”目标的支持，譬如《绿色工业革命十点

计划》、《能源白皮书》以及《英国氢战略》等。

（三） 在“脱欧”和新冠疫情的双重背景下仍加强政策力度

第一，英国公众关于气候行动的关注度并未衰减，公众压力助推英国气候政策的强化。

2019年4月至2020年6月，英国爱丁堡大学达里克·埃文森博士（Darrick Evensen）对1858名英国

公众展开纵向小组调查，结果显示英国公众对气候变化的担忧并未减弱，气候问题已植根于英国公

众意识。

[27]

2020年6月4日，英国保守环境网络（Conservative Environment Network，CEN）对

2178名英国选民展开民意调查，结果显示大多数英国公民希望从新冠肺炎疫情中实现“绿色”复

苏，67%的英国选民支持以应对气候变化为优先事项的新冠病毒救济计划，希望在促进经济的同时

减少污染和排放。69%的受访者还将把围绕高碳产业和基础设施的新冠肺炎复苏方案视为“错误

方案”。在受访者中，对道路建设和汽车制造业的支持率极低，对可再生能源发电和自然保护行业

的额外资金支持率极高。英国保守环境网络主任萨姆·霍尔认为，为避免选民的反对，英国政府必

须制定一套全面的复苏政策，助力英国走上“净零”道路，实现人民的优先事项。

[28]

第二，约翰逊政府通过气候战略和气候会议强化气候政策的行动。英国约翰逊政府在“脱欧”

和新冠疫情的双重背景下，仍然加强气候政策行动。一是坚持出台一系列气候战略，增强国内各领

域的气候行动，涵盖能源部门、建筑部门、工业部门、交通部门以及自然资源部门等。其中最为关

键的是推动国内经济的“绿色复苏”。英国政府为绿色工业革命动员了超过260亿英镑的政府资本

投资

[8]10

，这将在2025年支持19万个工作岗位，在2030年支持44万个工作岗位并获取多达900亿

英镑的私人投资。

[7]17

2021年10月，英国首相约翰逊在《2050净零战略》中指出，英国通过十点计

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徐金金 等：英国气候政策新进展及其前景

划已在短短十个多月内吸引了超过58亿的新外来投资，将借此创造和支持数十万个新的高技能、

高薪酬的绿色工作岗位。

[8]8

二是积极开展气候外交会议，加强国际上的气候行动。英国约翰逊政

府为促进COP26的开展，在会议前访问了意大利、土耳其、越南以及沙特阿拉伯等国家，既确保了

各国的气候雄心，又强调了在气候应对中国际合作的重要性。在COP26期间，英国带动上百位国

家领导人签署了《格拉斯哥气候公约》，并鼓励各国为气候治理作出全新承诺。2022年2月至

4月，COP26主席阿洛克·夏尔马（Alok Sharma）又接连访问了巴西、墨西哥以及印度尼西亚等国家，

持续跟踪各国履行《格拉斯哥气候公约》承诺的情况，强调了各国采取更高的国家自主贡献（NDC）

的重要性，同时围绕自然和生物多样性、气候恢复力、可再生技术以及英国资助的绿色投资项目等

展开合作讨论。

三、英国约翰逊政府气候政策的前景

约翰逊政府将气候治理视为重塑英国全球领导地位的机会。一方面，通过第六次“碳预算”和

各项气候战略，加速国内行动；另一方面，以气候外交会议、国际气候融资和气候安全政策为手段，

增强国际合作。但英国气候政策的具体实施与未来发展仍面临诸多挑战。

（一） 英国约翰逊政府的气候政策陷入有效政策制定不足的困境

第一，英国约翰逊政府的气候政策缺乏实施细则。约翰逊政府承认，迄今为止的政府行动还不

足以应对气候变化所带来的日益增加的风险。

[29]18

英国气候变化委员会通过2018年至2020年提

交议会的进度报告反复强调，政府计划缺乏实现第四和第五个“碳预算”（2023-2027年，2028-

2032年）所需要的政策细则。

[30]

同时，由于几乎没有时间制定、测试和完善政策

[31]

，许多英国气候

战略也缺乏应有的政策细节，超过五分之一的减排仍存在重大政策缺口

[7]152

，至2035年所需减排量

的五分之三都是需要政策制定的领域。

[7]26

第二，围绕“净零战略”的气候政策制定面临许多挑战。具体包括：其一政府“净零战略”面临

“生存成本危机”的直接威胁，由于飙升的能源价格和不断上升的通货膨胀，英国政府的“净零”议

程将造成家庭面临巨大的压力；其二在农业和土地使用上存在较大的政策空白，仅提出模糊的目

标，即“让更多农民参与低碳农业”；其三政府政策与“净零战略”存在不一致，主要表现为英国政府

取消与澳大利亚的贸易协议中气候变化条款、提前终止绿色家园补助金以及降低国内航班航空乘

客税（Air Passenger Duty，APD）。

[11]

（二） 气候政策国际合作能力与领导能力受质疑

第一，英国与欧盟的气候合作进展困难。虽然英国脱离了欧盟，但当前的全球环境仍凸显了欧

盟-英国联合领导气候治理的重要性。2020年12月24日，英国和欧盟缔结《英国-欧盟贸易与合作

协议》（TCA）。作为一项简单的贸易协议，该协议的序言承认了双方在全球气候合作中的重要性。

然而，在推动目标实现、创造空间或工具以协调双方的长期轨迹和战略以及COP26的筹备阶段，双

方新的气候合作伙伴关系仍然不足。虽然气候挑战的紧迫性和利益的一致性使COP26成为欧盟

和英国共同塑造和提升全球影响力的平台，但事实证明双方的合作进展并不顺利，英国与欧盟均在

努力将气候合作从高摩擦的双边关系中隔离出来。2021年6月，英国首相约翰逊在康沃尔举办

G7峰会。该会议表明约翰逊无意将欧盟与英国在全球问题上的合作与“脱欧”政治隔离开来，双方

对彼此的信任度仍在降低。

[32]

第二，英国对“边缘国家”的国际气候合作仍缺乏领导力。为成功开展可持续性的气候缓解行

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华北电力大学学报（社会科学版）

动，可信的承诺至关重要。然而，英国债券和气候行动网络（CAN-UK）表示，对那些遭受最严重的

气候变化影响的国家，英国的支持仍然不足，没有展示出相应的领导力。

[3]

同时，由于英国外交、联

邦及发展事务部（The foreign，Commonwealth and Development Office，FCDO）在其干预措施中可能

更多地关注快速结果，而不是解决社会脆弱性的根本原因，英国国际发展委员会（The International

Development Committee）担心社会脆弱性可能并不是英国气候行动的核心重点。FCDO将气候行

动视作一种投资而不是社区合作，最终可能加剧甚至恶化“边缘化群体”的脆弱性，并导致他们流

离失所、继续遭受歧视或贫困

[3]

，无法真正提高“边缘群体”应对气候变化的能力，使英国在国际气

候治理上的援助能力受到质疑。

（三） 气候政策的资金投入与分配效能受阻

第一，英国因国内经济衰退，大幅削减气候政策所需资金。新冠肺炎疫情对英国经济产生较大

冲击，英国经济恢复速度缓慢。最新的英国国家统计局的数据公报显示，2022年2月英国面向消

费者的服务仍比新冠肺炎疫情前的水平低5.2%。

[33]

2021年7月13日，下议院支持政府将英国官

方发展援助（UK ODA）由国民总收入（GNI）的0.7%下降至0.5%，导致英国的对外援助每年减少约

40亿英镑。而实际上，为在气候变化和发展方面为弱势群体取得尽可能好的结果，英国ODA应至

少达到国民总收入的0.7%。

[3]

第二，英国分配利用国际气候基金的效度较低。英国所在的国际气候基金存在不合理分配和

流程繁琐的弊端，这导致基金分配利用的效度降低。从2016年到2018年，在英国国际气候基金

（UK International Climate Finance，UK ICF）的分配中，46个最不发达国家只占14%，39个小岛屿发

展中国家只占2%。同时，对于大多数最不发达国家、小岛屿发展中国家和基层组织来说，申请气

候基金的过程仍然十分繁琐。

[3]

最不发达国家集团前主席恩达卢（Gebru Jember Endalew）表示，绿

色气候基金（Green Climate Fund）董事会不愿给予秘书处批准小规模项目的权利，因而尽管存在可

利用的资源，脆弱国家的当地社区仍无法获得这些资源。同时，他还表示提交提案后至少需要

2到3年才能获得资金，然而气候处于不断的变化之中，治理的成本也在持续上升，所收到的资金

已远远不足以支撑当下气候行动的成本。

[3]

四、余论

如上所述，英国约翰逊政府致力于推进气候政策，一方面大量出台国内的气候政策，另一方面

积极拓展国际的气候合作。基于《气候变化法案》的核心内容以及英国气候委员会的建议和监督，

英国约翰逊政府继承并强化了特蕾莎·梅政府的“气候遗产”。在“脱欧”和新冠疫情的双重背景下，

英国约翰逊政府仍将气候治理视为优先事项。

在约翰逊政府的积极推动下，其气候政策已取得一定成效。约翰逊首相在《2050净零战略》中

表示，英国在过去30年已将排放量减少了44%。

[12]

截至目前，英国已顺利完成《气候变化法案》中

的前两个“碳预算”（2008—2012年，2013—2017年），并有望超额完成第三次“碳预算”（2018—

2022年）。

[30]

2021年6月，英国气候委员会在《英国气候变化政策进展评估报告》中指出2020年英

国排放量急剧下降，新冠疫情的封锁导致英国2020年的排放量比上一年下降了13%，比1990年的

水平低48%，达到创纪录的水平。

然而，英国约翰逊政府的气候政策效果仍存在局限性。根据气候行动追踪组织的分析，英国目

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徐金金 等：英国气候政策新进展及其前景

前的政策难以完成第四个和第五个“碳预算”。2021年6月16日气候变化委员会发布的《第三次

气候变化风险评估》（The Third Climate Change Risk Assessment，CCRA3）仍确定了英国多个领域中

的61种气候风险。

[29]

CCRA3表明英国的适应行动已跟不上日益恶化的气候风险。2021年6月

24日，英国气候变化委员会在《2021递交议会的减排进展报告》中表示英国实现“净零”排放的道

路还远远没有完成一半，在所评估的34个部门中，只有5个部门在过去两年中取得了显著进展，没

有任何一个部门在降低气候风险能力方面得到很高的评估分数。

[7]20

未来，英国约翰逊政府气候政策的有效推进取决于其能否应对三大挑战，即能否增加有效政策

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The UK Climate Policy: New Progress and Prospects

XU Jin-jin

1

， SHEN Man-chun

2

（1. School of Public Policy and Administration, Nanchang University, Nanchang 330031, China；

2. Jinan University, Guangzhou 510632, China）

Abstract：The Johnson Administration of the UK regards climate governance as a priority. On the one

hand, it puts forward new climate objectives based on the sixth "carbon budget" and introduces a large

number of cross cutting climate strategies to enrich domestic climate policies. On the other hand, it actively

carries out climate diplomacy conferences such as COP26, strives to promote climate financing, advocates

the construction of a green national defense network and deepens international climate cooperation. The

Johnson Administration's climate policy takes the Climate Change Act as the purpose of action, continues and

strengthens the "climate heritage" of Theresa May's government, and continues to strengthen policy efforts

under the dual background of “brexit” and the COVID-19. In the future, the UK climate policy will still face

three challenges, including insufficient effective policy-making, questioned ability of international diplomatic

cooperation and leadership, and blocked investment and distribution of climate funds.

Key words：The Johnson Administration；climate policy；carbon neutralization

（责任编辑：杜红琴）

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