2024年5月11日发(作者：)

２０１１年６月　

山西社会主义学院学报　

ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＳＨＡＮＸＩ　ＩＮＳＴＩＴＵＴＥ　ＯＦ　ＳＯＣＩＡＬＩＳＭ　

Ｊｕｎ．２０１ｌ　

Ｎｏ．２（Ｇｅ１．８５）　

第２期（总第８５期）　

新视阈　

冷战后北约公共外交的基本情况和主要特点　

曹展明　

２００４３３）　（南京政治学院上海分院，上海

摘要：北约的公共外交可区分为集团和成员国两个层面，北约拥有体系化的公共外交机构和国际化的公共外　

交队伍，其主要内容包括承办新闻媒体活动、协调对外关系和传播电子及硬拷贝信息等。进ｗ￣．２１世纪，北约的公　

共外交呈现出一系列新的特点，公共外交已成为北约总体战略的重要组成部分。　

关键词：北约；公共外交；特点　

中图分类号：Ｄ５２３．３６　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—９０１２（２０１１）０２—００６２—０５　

由２８个成员国组成的北大西洋公约组织是目前　

世界上规模最大的军事政治集团，其成员国跨越北　

大西洋两岸并深入东欧腹地，其影响力则更广泛地　

者幕后支持，按照国家集团或一国政府的意志，向集　

团成员国和外国公众、非政府组织提供消息，组织交　

流，间接影响公众支持本集团或成员国的政策和外　

国政府的外交政策制定，才能算是公共外交。第三，　

公共外交不同于对外宣传。在英文中，“宣传”（ｐｒｏ—　

ｐａｇａｎｄａ）一词最早产生于中世纪罗马教廷的宣传委　

扩大到亚洲（伊拉克、阿富汗）和非洲（苏丹、利比　

亚）。北约的联盟性质和扩张趋势决定了公共外交　

在其整体战略中的重要地位，北约力图通过全方位　

的公共外交，达到配合军事行动、改善国际形象、增　

强自身软实力的战略目的。　

“公共外交”一词是美国塔夫兹大学（Ｔｕｆｔｓ　Ｕｎｉ—　

员会，含有一定程度的贬义。由于历史的原因，该词　

在西方观念中带有不择手段、“强行灌输”的含义。而　

ｖｅｒｓｉｔｙ）弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙・格里恩　

（Ｅｄｍｕｎｄ　Ｇｕｌｌｉｏｎ）于１９６５年在该学院爱德华・默罗　

公共外交研究中心成立时首次提出的。公共外交与　

公共外交则强调要“讲真话”。第四，公共外交具有明　

显的公开性特点。其主要手段是借助公众舆论的力　

量，信息的提供者是国家集团或一国政府，作用对象　

是国家集团或一个国家内外部的社会公众舆论。”Ｉ　

传统外交的区别主要在于：首先，公共外交的行为对　

象是公众，不是政府。公共外交旨在通过公众舆论，　

为国家联盟或一国政府的外交争取支持，并影响外　

一

、

北约公共外交的层次区分和机构组成　

由于北约所具有的国家集团的特殊属性，其公　

国政府的外交政策。其次，公共外交的行为主体是　

国家集团或一国政府，这使它不同于“民间外交”。　

也就是说，只有当国家集团或一国政府出面组织或　

共外交事务区分为两个层面，一是国家层面，二是集　

团层面。　

收稿日期：２０１１－０５—２１　

作者简介：曹展明（１９７３～），男，山西太原人，南京政治学院上海分院政治工作培训系讲师，博士。　

６２　

在国家层面，北约各成员国政府所担负的公共　

接触，该联系点大使由驻伙伴国的北约成员国大使　

轮流担任。公共外交委员会的主席由负责公共外交　

的北约副秘书长担任，成员包括驻北约总部的各成　

员国代表。　

外交任务除了一般的对外宣传性质的活动，还包括　

向其国内公众解释本国的防卫和安全政策，以及作　

为北约成员国的任务。北约规定，各成员国自行确　

定其向公众通报北约政策和目标所采用的方法以及　

所投入的资源，所有的北约成员国政府必须保障其　

此外，作为北约的核心领导机构，军事委员会　

（ｔｈｅ　Ｍｉｌｉｔａｒｙ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ）也承担着重要的公共外交　

公众对为其提供基本安全的国际组织的知情权。『２１　

北约各国都非常重视公共外交工作。美国把公共外　

使命。北约军事委员会是由各成员国武装力量总参　

谋长组成的军事组织，负责就大西洋联盟范围内的　

所有军事问题向北约理事会以及防务委员会提交具　

交作为其外交政策中的恒常主题，一直赋予其向世　

界散播美国价值和思想的重任，目前更成为美国“国　

务院战略计划”的两大支柱之一。美国政府认为，开　

展公共外交是对大众媒体革命的自然适应，是对文　

化之于政治影响力不断增加的呼应。［３１法国长期努　

力开展公共外交，力求提高自己在世界舞台的声音，　

传播法兰西独具个性的价值观、标准和惯例。　加拿　

大政府投入巨资，向国外民众推广其“和为贵”的价　

值标准，以便让国外不同族群认同加拿大的文化，接　

纳本国的身份。［５１德国对外政策的核心原则之一是　

向国外“有学识的群体”讲述其价值观和准则的故　

事。德国前外交部长乔西卡・费舍尔认为，与海外民　

间社会发展文化关系是今天“德国外交政策的重大　

课题”。同另外，意大利、土耳其和英国等北约国家的　

外交政策决策者，也都把信息和文化合作的外交方　

式看成评估本国的海外形象以及与国外社会建立深　

层和稳固关系的重要指标。　

在联盟层面，北约公共外交主要通过向公众普　

及有关安全事务的知识，推动公众就安全问题展开　

广泛的、建设性的讨论，以达到解释北约政策和目　

标、促进对话和理解的目的。主要做法是通过组织　

各类活动，向意见领袖、新闻记者、学术和议会组织、　

青年和教育界以及其他团体传递信息，持续推动公　

众开展关于国际安全问题的讨论，以促进相关政策　

的发展。　

北约的公共外交由公共外交委员会（ｔｈｅ　Ｃｏｍ－　

ｍｉｔｔｅｅ　ｏｎ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｄｉｐｌｏｍａｃｙ）负责，其主要职责是处　

理信息政策事务以及为北大西洋理事会（ｔｈｅ　Ｎｏａｈ　

Ａｔｌａｎｔｉｃ　Ｃｏｕｎｃｉｌ）提供相关事务的咨询与建议。公共　

外交委员会定期在欧洲——大西洋伙伴关系理事会　

（Ｅｕｒｏ—Ａｔｌａｎｔｉｃ　Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ　Ｃｏｕｎｃｉｌ，ＥＡＰＣ）的框架内　

与和平伙伴关系国（以下简称伙伴国）的代表举行会　

议，并定期与驻伙伴国首都的联系点大使代表进行　

体建议。军事委员会设有一名发言人，由军事公共信　

息顾问担任，具体负责公共外交事务。军事公共信息　

顾问的办公室在行政上隶属于国际军事参谋部（ｔｈｅ　

Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　Ｍｉｌｉｔａｒｙ　Ｓｔａｆｆ），但设在国际秘书部（ｔｈｅ　

Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　Ｓｔａｆ），以便于工作上的协调和联系。　

二、北约公共外交的主要内容　

根据北约官方文件，闭北约的公共外交主要分　

为三方面：承办新闻媒体活动，协调外部关系，传播　

电子和硬拷贝信息。　

１．承办新闻媒体活动　

主要是为世界各国媒体安排高级官员会见，全　

天候地提供新闻简报、背景资料，提供摄影、录音和　

录像设备及电子信息传输等服务。在举行北约峰会　

或北约扩大仪式这样的大型活动时，会有数以千计　

的世界各国记者来到北约总部，北约公共外交部门　

要为他们提供足够的信息资源。在北约总部以外举　

行北约部长会议或北约峰会等大型活动时同样需要　

提供类似的信息服务。　

北约新闻发言人和新闻官员的主要职责包括：　

通过北约秘书长的私人办公室为秘书长提供信息和　

新闻服务，为北约秘书长对成员国和伙伴国的官方　

访问提供新闻协助，为其他北约高级官员提供信息　

和新闻服务，为国际秘书部、北约成员国和伙伴国的　

外交部门提供日常的国际新闻简报和评论，以及新　

闻署报告等。还包括与各国记者保持规律性联系，回　

答记者提出的各种问题，解读北约的政策和行动；组　

织新闻旅行和采访，为记者提供参加北约新闻活动　

的许可证，等等。　

２．协调外部关系　

北约非常重视通过公共外交协调大西洋联盟的　

６３　

外部关系，主要表现在以下几个方面。第一，北约总　

部及其成员国的信息官员与各国记者保持密切接　

触，围绕国际事务发布简报，进行讨论。第二，经常　

对在北约总部和各成员国举行的协商和研讨活动进　

行新闻通报，包括北约秘书长和其他北约高级官员　

参加的会议、演讲、辩论和其他发言活动，以扩大公　

众对北约的了解。第三，积极赞助和支持各类与北　

约相关的竞赛和青年活动。第四，为各国的国会议　

员、学者、记者和其他相关受众提供他们所需的关于　

北约的公共信息。　

此外，北约总部接受各类人员和组织的参观访　

问，年均接待量达２００００人次左右。来访者来到位于　

比利时布鲁塞尔的北约总部，与北约国际秘书部、国　

际军事参谋部和各国代表团的相关人员接触，听取　

关于北约的工作和政策的全方位报告，并开展各类　

研讨和交流活动。　

３．传播电子和硬拷贝信息　

传播电子和硬拷贝信息是北约公共外交的基础　

性工作。北约发布的官方文本一般是以公报和新闻　

声明的形式出现的，它们是经过协商的正式文件，包　

括各成员国就北约某一事项所形成的最初国内政　

策，或是成员国对北约某项长期政治事务的阶段性　

回顾。这些文本构成了北约公共档案库的主体，它　

们的存在使北约政策的制定和决策能够追溯到相关　

联的初始政治事件和环境。文本一般以北约的两种　

官方语言——英语和法语出版，根据需要也会印刷　

ｍ版其他语言的版本。除了这些文本之外，公共外　

交部门还负责发布由北约秘书长——原则上是北约　

组织的发言人——签发的声明，以及秘书长和其他　

高级官员讲话的文本。北约官方认为，这些文本有　

助于阐述北约的各项政策，帮助公众进一步理解政　

策背后的目标和原则。　

此外，北约公共外交部门还制作一系列印刷品　

和电子出版物，包括官方文本、声明的出版物，各类　

期刊及其他出版物。这些印刷品和出版物针对的受　

众既有决策者，也有年轻读者，目的是引起公众对北　

约的关注，推动公众开展围绕安全政策问题的讨论。　

这些印刷品和电子出版物包括一个基于互联网的期　

刊——《北约评论》（ｔｈｅ　ＮＡＴＯ　Ｒｅｖｉｅｗ），各类手册、　

小册子、纸质评论、时事通讯和光盘等。这些出版物　

的电子版本都放置在北约官方网站上，并以北约的　

两种官方语言印刷出版。此外，根据来源和需求的具　

体睛况，这些出版物还以其他北约成员国和伙伴国　

的语言出版。北约公共外交部门还为成员国和伙伴　

国的一些非政府组织的出版活动提供资助。　

北约总部设有一个小规模的图书馆，主要为在　

此工作的各国记者提供服务。图书馆藏有约２００００册　

图书和２００种期刊，涵盖了政治、军事、战略、武器制　

造和裁军、国际组织、经济、法律、计算机科学、时事　

新闻等领域。访问者也可以访问北约网上图书馆目　

录，使用其提供的交互式图书借阅系统。　

三、冷战后北约公共外交的主要特点　

北约对其公共外交一直有着明确的目标和清晰　

的定位。早在１９５６年１２月召开的北约理事会巴黎会　

议上，由加拿大、意大利和挪威三国的资深政治家组　

成的三人委员会，就曾向北约理事会提交了一份名　

为“ｉ智者报告”（Ｒｅｐｏ￣ｏｆ　Ｔｈｒｅｅ　Ｗｉｓｅ　Ｍｅｎ）的研究　

报告，其中专列“信息号隋报合作”一章，强调北约必　

须加强宣传，以使其成员国人民增加对北约的ｒ解。　

该报告还提出，北约的信息与情报活动不应局限于　

大西洋地区，还应扩展到大西洋地区之外，增强大西　

洋以外地区人民对北约组织的认识，成员国政府必　

须向北约情报机构提供支持，并且向北约提供其将　

要实施的项目情况，以供信息与文化委员会讨论，而　

北约则将对关乎共同利益的特别研究项目提供支　

持。【　１冷战结束后，北约进一步强化了公共外交战　

略，其主要特点是：　

１．通过现代传媒手段增强公共外交的舆论控制　

功能　

公共外交主体的政府属性和对象的公众属性使　

公共外交具有很强的信息传播指向性、言说权威性　

和舆论操控性，北约对此有明确认识，并将公共外交　

作为舆论控制的重要手段，服务于自身的政治和军　

事战略。北约尤其重视利用现代传媒手段开展公共　

外交，实施舆论控制。在北约官方网站上，可以下载　

到所有可公开发布的关于北约的信息，包括各类公　

约、公报、协议、声明等官方文件，各类演说和评论以　

及出版物的电子版本。该网站还提供脸谱（Ｆａｃｅ—　

ｂｏｏｋ）、推特（Ｔｗｉｔｔｅｒ）等便于移动终端使用的信息服　

务，进一步扩展其与社会公众的舆论接触。　

北约运用现代传媒控制公众舆论的做法，集中　

体现在目前仍在进行的、北约空袭利比亚政府军的　

战斗中。北约从空袭开始后的第５天，即２０１１年３月　

２４日起，在其官方网站持续发布关于空袭利比亚行　

动的公共外交资料，截至５月１３日的５１天中，有２４天　

该网站都发布了相关的记者招待会新闻稿、音视频　

资料和图片，其中新闻稿４６篇，音频１５段，视频ｌ７段。罔　

从４月１　１３起，北约官方网站还连续发布北约对利比　

亚“联合保护者行动”（Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ　Ｕｎｉｉｆｅｄ　Ｐｒｏｔｅｃｔｏｒ）　

的每日行动简报，简报内容包括２４ｄｘ时内空袭任务　

执行次数、目标击中数、武器禁运情况、国际人道主　

义援助行动情况、指挥和控制情况等。『９１通过上述现　

代传媒手段，这些媒体资料以密集的频度和全方位　

的覆盖率不断对全球公众强调利比亚政府军的“反　

平民罪行”，声明北约军事行动的合法性和正义性，　

起到了一定的影响公众舆论的作用。事实上，早在　

上世纪９０年代的科索沃战争中，北约公共外交机构　

就着力通过传媒手段操控公众舆论。１９９９年３月３　１　

日的英国《金融时报》曾载文指出，“就媒体来说，科　

索沃的战争是一件看不见结果和看不见脸面的事　

情。北约盟国的公民看不见他们的飞机所炸死的塞　

尔维亚人……英国首相托尼・布莱尔可以在议会中　

自由谈论科索沃的阿族人被‘屠杀’的情况，因为没　

有人能独立核实或否认这种情况。同样，北约前天　

声称费赫米・阿贾尼等五名阿族知名人士头一天已　

在科索沃首府普里什蒂纳被塞族人处决，但他的一　

位亲密同事在普里什蒂纳对本报记者说，这位受尊　

敬的阿族领袖前天早晨仍活着，而且身体健康。……　

世界大部分媒体只能从塞尔维亚边界地区或依靠在　

布鲁塞尔的北约指挥官或华盛顿的美国官员的吹风　

进行报道。其结果对北约来说可能是想怎么说就能　

怎么说了……西方广播员对重要背景的歪曲——不　

管是有意还是无意这样做——也对北约的事业起了　

帮助作用……”。［１Ｏｌ　

２．借助公共外交保持北约与欧美学术界的学术　

沟通和政治联系　

长期以来，欧美国家的学术界以其研究机构数　

量多、研究队伍庞大、研究学科广泛、研究成果社会　

效应卓著等综合因素，在欧美社会拥有广泛的影响　

力。上世纪８０年代，美国管理学家彼得・德鲁克估计，　

当时美国人口中有１／３是学生、教师和学校行政人　

员。『ｌ】】欧美学界具有较强的政策推动力，这主要源于　

它在传统上与军政两界保持着密切的人员交流关　

系，如美国前国务卿马德琳・奥尔布赖特，任前曾在　

华盛顿的战略和国际问题研究中心和伍德罗威尔逊　

学者中心从事学术研究，北约第九任秘书长哈维尔・　

索拉纳，在从政前曾在西班牙的大学担任物理学教　

授，发表的学术专著多达３０多部，等等。另一方面，欧　

美学术界一直有着关注政治时局的历史传统，并对　

公众舆论有着重要的社会影响力。２００３年５月３０　３１伊　

拉克战争前夕，德国哲学家哈贝马斯、法国哲学家德　

里达、瑞士作家穆希格等７位欧美著名学者在《法兰　

克福汇报》（德国）、《解放报》（法国）、《新苏黎世报》　

（瑞士）等欧洲几大重要报刊上发表了一系列呼吁欧　

洲复兴、反对美国霸权的文章，在国际社会产生了很　

大影响，对当时欧美社会围绕出兵伊拉克掀起的反　

战浪潮起到了推波助澜的作用。【Ｉ２】因此，北约非常重　

视与学术界的学术沟通和政治联系，以达到促进学　

术界对北约任务目标的认识和了解，增强北约政策　

公共辐射力的目的。北约公共外交部门开展的许多　

活动都专门针对学术界，如为大学生、教师和智库专　

家设置的各类讨论会、研究会和访问活动，旨在巩固　

与成员国和伙伴国学术团体间的传统联系，并建立　

新的联系。从２００５年开始，北约还组织了一项由曼弗　

雷德・沃纳奖学金（ｔｈｅ　Ｍａｎｆｒｅｄ　Ｗｏｒｎｅｒ　Ｆｅｌｌｏｗｓｈｉｐ）赞　

助的年度征文竞赛。北约组织的针对学术界的公共　

外交活动大都具有互动和双向的特征，以便了解学　

术界的关切和利益，并对他们所提出的疑问给予积　

极的解答。　

３．通过公共外交增强北约对东欧国家的文化渗　

透　

美国学者托马斯・格雷顿认为，文化是公共外交　

的过滤器。公共外交信息必须首先经过受众的文化　

认知才能产生意义，忽视文化环境会造成信息的扭　

曲或丢失。他说：“人们只接受那些符合他们信念、价　

值观、态度和经验的事物。我们不可能在一个给定的　

时间内接受所有信息，我们的感知是具有高度选择　

性和主观性的。”［１３１自１９４９年成立以来，北约先后六　

次扩大，成员国数量由成立之初的１２个增至目前的　

２８个。随着联盟东部边界的不断延伸，许多东欧国家　

被纳入北约，俄罗斯和乌克兰则已直接与北约接壤。　

为促进上述国家对西方文化和主流价值观的认同，　

６５　

进而推动北约政策在东欧地区成员国的贯彻及对　

俄、乌等国的影响，北约不断强化公共外交的文化渗　

透力度。　

一

直以来，除设在比利时布鲁塞尔北约总部的　

公共外交委员会外，北约只在冰岛雷克雅未克设有　

一

个小型的、负责公共外交事务的区域信息办公室　

（Ｒｅｇｉｏｎａｌ　Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　Ｏｆｆｉｃｅ），在其他北约成员国则　

没有类似的机构设置。与之形成鲜明对比的是，北　

约在以俄罗斯和乌克兰为代表的东欧国家不断加强　

其公共外交机构的数量和规模，提高文化渗透的强　

度和力度。１９９５年，北约在莫斯科成立了信息办公　

室，２００１年２月将其升格为北约莫斯科信息办公室　

（ＮＡＴＯ　Ｍｏｓｃｏｗ　Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　Ｏｆｉｆｃｅ），该办公室的运　

行、人员调配和资金支持均由北约公共外交机构负　

责。该办公室的主要职责，是在俄罗斯国内开展各　

种文化和研究活动，为俄罗斯公民和进行北约及相　

关安全问题研究的组织提供有关信息，协助相关研　

究和进行项目支持，同时为上述对象提供相关的北　

约文件和出版物。许多文件和出版物是俄文版的，另　

外还提供关于北约一俄罗斯关系及由北约和俄罗斯　

共同开展的合作项目的评论和分析论文。１９９８年１　

月，北约在莫斯科开设了一个独立的北约文件中心　

（ＮＡＴＯ　Ｄｏｃｕｍｅｎｔａｔｉｏｎ　Ｃｅｎｔｒｅ），地点设在俄罗斯社　

会科学信息学院（ｔｈｅ　Ｒｕｓｓｉａｎ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｆｏｒ　Ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃ　

Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ，ＩＮＩＯＮ）。该中心由　

北约负责支持，提供与安全事务相关的印刷品和文件，　

并面向学术界和其他感兴趣的读者出版相关报告。　

无独有偶，１９９６年，北约在乌克兰基辅成立了北　

约信息和文件中心（ＮＡＴＯ　Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｄｏｃｕ—　

ｍｅｎｔａｔｉｏｎ　Ｃｅｎｔｒｅ），地点在乌克兰国际事务学院（ｔｈｅ　

Ｕｋｒａｉｎｉａｎ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　Ａｆｆａｉｒｓ）。与设在莫　

斯科的信息办公室类似，它由北约公共外交部门管　

辖，负责在乌克兰开展文化和信息活动，包括相同形　

式的项目和研究支持，以及文件和出版服务，并为采　

访北约总部和高级官员的乌克兰记者提供服务。该　

中心的一个重要职能是将相关文件翻译成乌克兰语　

并有效发挥其作用。北约认为，该中心出版的材料　

强化了鸟克兰和北约的合作以及双方关系的特殊地　

位。ｌ　２ｌ一　

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Ａｆｆａｉｒｓ，Ａｄｄｒｅｓｓ　ａｔ　ｔｈｅ　ｏｐｅｎｉｎｇ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｆｏｒｕｍ　ｏｎ　ｔｈｅ　

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（责任编辑赵晓旷）