2024年4月28日发(作者：)

工作交流

国有企业实施全面预算管理存在的问题及对策建议

◎文/倪婷婷

摘 要：对于国有企业来说，全面预算管理是经营管

理的重要工具，能够将国有企业所有关键问题融入预算

管理体系中，便于统一管理和控制。然而，从目前国有企

业全面预算管理的过程来看，部分国有企业在全面预算

执行管理过程中存在着一些问题，影响了国有企业经营

战略目标的实现。国有企业做好全面预算管理工作，有助

于其有效利用内部资源，提升企业管理效能，控制经营过

程中的风险，提升整体经济效益。基于此，文章阐述了国

有企业内部全面预算管理实施的相关内容，分析了国有

企业全面预算管理中存在的问题，并针对性地提出了相

应的对策建议，以期能为当前国有企业的全面预算管理

提供指引。

关键词：国有企业；全面预算管理；问题；对策；建议

0 引言

党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长

阶段转向高质量发展阶段。这就要求财务人员进行转型

升级，从传统的核算型会计逐渐转向管理型会计，从半

手工半系统的操作方式转为智能化方式。从会计转型的

整体角度分析，管理会计的核心在于成本管理与预算管

理，且财政部发布的《管理会计应用指引第200号——预

算管理》中明确指出了预算管理的重要性。对于国有企业

经济发展而言，其为国计民生的重要支撑，是国家经济昌

盛的重要保障，故此更需要积极实施全面预算管理，并通

过全面预算管理让国有企业取得可持续的健康发展。

1 国有企业全面预算管理概述

1.1 全面预算管理的重要特征

国有企业全面预算管理具有典型特征，主要表现在

以下几方面：一是以战略目标为导向。国有企业固然有未

来发展的战略目标，而如何将战略目标转化为具体可实

施的操作，则需要全面预算管理的辅助，并通过全面预算

管理制定切实可行的行动方案，最后通过方案的逐步实

施实现预期的战略目标。二是以经营活动为依据。国有

企业的预算管理并非是对经济活动的简单预测，而是采

取复合性的科学预测模式，以企业的经营活动为主要依

据，合理筹划和配置内部资源，最终找到最佳的预测效

果。三是以过程分析为保障。全面预算管理包括对经营目

标设置的过程监督与跟踪分析，有助于企业较为科学准

确地分析全面预算管理的执行情况，一旦出现问题和偏

差可以及时进行调整，进而为有效实现最终目标奠定良

好基础。四是以考评激励为驱动。全面预算管理中的考评

机制与激励机制是计划得以有效进行的前提基础，是调

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动员工全员参与预算管理的核心力量，是驱动国有企业

发展的关键支柱。

1.2 实施全面预算管理的重要性

1.2.1 有效实现企业战略目标

国有企业是中国特殊的企业存在形式，大部分国

有企业由各地国资委控制，内部具有较为复杂的权属关

系，在经营决策上需要考虑的事项更多。同时，母公司与

子公司之间层级较多、管理链条冗长，子公司往往具有高

度的自主经营权利，致使集团难以实施整体控制，导致总

体发展战略目标难以落地，或者目标虽能有效落地，但在

后续实施过程中难以达到理想效果。国有企业若实施全

面预算管理，借助全面预算管理手段可以将战略发展目

标可视化、具体化，并让下属子公司能充分领会集团公司

制定的预算管理目标，将集团预算目标贯彻于自身经营

工作中，以完成自身目标，进而促进集团整体目标的完

成，以此助力国有企业战略发展目标的有效实现。

1.2.2 促进内部资源合理配置

由于国有企业长期受到体制的制约，对社会发展具

有更多责任，在资源配置方面效率不高，而全面预算管

理作为有效的管理工具，可以通过合理预测经营管理业

务活动并对其进行筹划来有效促进资源的合理配置。同

时，部分国有企业承担着某些重要的社会职能，在资源分

配原则上也有着特殊性，不能与其他国有企业一样按照

一刀切的原则来进行分配。因此，在国有企业转型发展

的大背景下，需要全面筹划、统筹推进，以权衡更多的因

素，从而更合理地配置企业资源，故此更需要在内部有效

实施全面预算管理，以更好地实现国有企业的经营发展

目标。

1.2.3 控制经营管理过程风险

在经营管理过程中，国有企业会面临各种风险，包括

经营风险、财务风险、法务风险等，若风险控制不佳，将会

制约国有企业的经营发展。因此，国有企业只有合理预测

和分析经济环境以及未来发展趋势，并结合自身经营状

况，才能制订出有效的预算指标与发展计划，进而才能以

市场为导向进行决策，才能有效控制企业经营过程中的

风险，尽可能降低企业成本。国有企业通过编制预算制订

下一年度的经济计划，可以提前发现企业经营过程中可

能存在的风险点，并采取有针对性的预防措施，以有效规

避企业未来可能出现的风险，保障企业平稳运营、高效发

展。为有效控制风险，国有企业必须建立健全风险管控措

施，建立风险预警机制，在面临风险时能快速反应，将风

险控制在业务前端，以更好地实现自身经营发展目标。

1.2.4 促进社会整体经济发展

国有企业的经济活动是我国社会经济活动的重要组

成部分，对我国各行各业的发展起着非常重要的作用。国

有企业经济体量庞大，特别是在涉及国计民生的经济金

融、基础设施等领域，国有企业发挥着关键性的作用，因

此，国有企业的经营、发展、管理不容忽视。在国有企业内

部实施全面预算管理，通过全面预算管理的指引，能够发

挥预算的指引作用，从而规范国有企业的经营发展，实现

自身经营战略目标，最终能够在保障国有企业健康发展

的过程中，促进社会经济协调发展，为社会进步和发展做

出贡献。

2 国有企业实施全面预算管理的问题

2.1 对全面预算管理的认识不全面

国有企业的预算管理应该满足三个方面的要求：全

体员工共同参与，富含全部业务流程，全过程跟踪管控。

当前，很多国有企业对全面预算管理的认识不够全面。一

方面，有些国有企业认为全面预算管理主要是财务部门

的工作，非财务部门只需要配合财务部门即可，忽视了全

面预算管理工作与其他部门、其他业务融合的重要性，因

此远远满足不了全面预算管理的要求；另一方面，有些国

有企业集团已经制定了全面预算管理的发展战略，并层

层分解到子公司，但各子公司对全面预算管理的重视度

及认识不足，没有将全面预算管理与单位各部门人员的

工作相融合，导致预算管理的预期与实行严重脱离。除此

之外，部分国有企业在将上级下发的预算管理目标分配

到单位部门时，由于缺乏合理性，致使很多员工因工作完

成难度大而怠慢，以致于影响了预算目标的最终完成，导

致预算管理的作用难以发挥出来。

2.2 尚未建立健全内部管理机制

部分国有企业内部存在管理机制不够健全的问题，

主要表现在以下几方面：第一，尽管很多国有企业已经开

始尝试全面预算管理工作，但仍然有相当一部分国有企

业并不完全了解全面预算管理的作用与使用，致使国有

企业全面预算管理机制尚不完善；第二，在实施全面预算

管理的过程中，由于国有企业管理者的全面预算管理经

验不足，所以在实施过程中只能逐步探索，很容易出现一

些问题；第三，部分国有企业并没有针对全面预算管理设

置独立的组织机构，也没有专门的组织机构或职员统筹

并推进全面预算管理工作，由于缺乏全面预算管理组织

主体，致使这项工作更多时候成为财务部门的工作。此

外，在许多国有企业未设立专门的全面预算管理岗位及

人员的背景下，缺乏对全面预算管理职责与权限的规定

与规范，导致国有企业在实施全面预算管理的过程中存

在一些问题，致使全面预算管理工作难以发挥其应有的

作用，预算与考核也难以执行。

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2.3 预算过程控制存在的问题

全面预算管理中的预算过程控制是重难点部分，也

是决定全面预算管理成效的重要因素。当前，部分国有企

业在预算过程控制中存在一些问题，主要包括以下几个

方面：第一，国有企业对全面预算管理的理解不到位，对

预算认识存在片面性，导致预算过程控制执行缺位，影响

了预算管理的最终效果；第二，国有企业并没有控制预算

过程，也没有建立与之相匹配的监督体系，致使预算过程

控制处于缺乏监督的状态，导致很多工作人员在预算执

行过程中没有正确对待预算控制过程。同时，预算管理过

程若缺乏严格的监督体系，在实施过程中就会出现很多

问题，进而影响国有企业的发展。另外，预算管理岗位设

置不合理，岗位间不能相互监督，这也是造成预算过程控

制作用失效的原因。综上所述，在国有企业全面预算管理

中，预算执行过程中出现问题的本质原因在于预算执行

者对全面预算管理的认识不足，同时预算执行控制过程

的监督体系不完善。因此，提高国有企业对预算过程控制

的重视程度，加强预算过程监督力度，能够有效解决上述

问题。

2.4 预算考核制度方面的问题

国有企业内部预算考核制度不到位，这也是影响全

面预算管理最终实施效果的重要原因之一。当前，国有企

业在实施全面预算管理过程中，虽能制定相应的预算考

核与预算评价制度，但部分国有企业内部的预算考核与

预算评价方案并没有得到有效执行，也没有通过预算考

核与评价发现预算执行过程中的偏差与问题。预算考核

结果可以直接反映全面预算管理相关工作人员的工作执

行情况，将预算考核与激励机制结合在一起，能够极大地

提升相关工作人员的预算管理积极性。但事实上，由于当

前预算考核体系不完善，预算考核制度的执行方面存在

问题，考核最终结果难以正确反映，企业激励机制不透明

等，严重影响了员工对预算执行的积极性，致使全面预

算管理的执行难以达到预期效果，企业的全面预算管理

也难以支持企业战略发展，如若这种问题不加以解决优

化，将会影响到国有企业的发展。

3 国有企业全面预算管理的优化对策

3.1 强化预算管理意识

根据国有企业的性质、规模、员工数量等因素，建立

适合国有企业的全面预算管理组织体系，并严格控制全

面预算管理的编制、决策、执行、监督、考核等内容。首

先，国有企业要高度重视全面预算管理工作，并将这种意

识逐渐渗透到子公司、各部门及企业全员；同时，要定期

在内部宣传开展全面预算管理工作的相关理论，并进行

相应的培训学习宣传，使全体员工逐渐掌握全面预算管

理的基本概念，了解其本质内涵及工作流程，而后组织全

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面预算管理，使全面预算管理工作在国有企业内部能够

得到更好地实施。其次，针对全面预算管理工作，要将目

标细分到具体的部门、个人，使部门、个人明确其职责与

权限，防止相互推诿现象的出现。最后，要设计全面预算

管理工作内容，将其与员工的绩效考核相结合，以此提升

员工对全面预算管理的积极性。

3.2 健全预算管理机制

健全预算管理机制是国有企业实施全面预算管理的

关键部分，国有企业需完善内控制度及会计核算制度等

基础制度，并在此基础上建立健全预算管理机制。在建立

健全全面预算管理机制的过程中，国有企业可以从以下

方面着手：第一，加强对全面预算管理的重视，使企业内

部每一个工作人员特别是高层领导都认识到全面预算管

理的性质内涵及实施意义，使相关人员掌握全面预算管

理的相关理论及实施办法并夯实自身理论基础，以此更

有效地实施预算管理机制；第二，国有企业可以借鉴并参

照国内外全面预算管理机制，并结合自身实际情况、战略

目标、企业性质及发展趋势，建立健全全面预算管理机

制；第三，对于全面预算管理组织主体缺位的情况，国有

企业可以从财务部门人员或管理部门人员中抽取部分人

员组成全面预算管理组织小组，由其专门负责全面预算

管理工作，并明确、规范该组织小组的岗位人员权限、职

责、工作内容，避免相互推诿现象出现。另外，国有企业应

该赋予预算管理组织主体一定的监督管理权限，由其负

责预算管理工作的监督与实施，以协调配合各个部门，确

保全面预算管理工作在国有企业内部的落地实施。

3.3 加强预算过程监督

预算过程监督是全面预算管理中最为关键的环节，

直接关系着全面预算管理工作的最终执行效果。因此，

加强预算过程监督，能够提前发现一些预算过程中出现

的问题，并及时调整方案。第一，多数国有企业现已引入

了多种信息技术，并得到了较为成熟的应用。在预算管理

中，国有企业可以利用现代化信息技术来辅助进行预算

过程监督及预算调整，通过建立信息化共享平台，联通

企业内部信息渠道，实现各部门工作人员的信息公开对

接，使信息实时准确传递，这不仅可以有效解决信息不对

称问题，简化信息采集流程，确保预算编制的科学合理

性，还能够及时传递预算执行信息，为预算过程监督及预

算调整奠定良好的基础。第二，国有企业应该建立预算过

程监督体系，在借助信息化共享平台的基础上全过程监

督预算的执行情况。具体而言，国有企业可以通过设立预

算监督岗位或提高预算监督工作的重要性等方式，加强

预算过程监督，确保预算管理在预期范围内得到执行。

3.4 完善预算管理评价

预算管理绩效评价是全面预算管理中不容忽视的环

节，是国有企业评价当前预算管理模式是否取得成效，是

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否按照预期进度进行的重要参照，同时也是提升下一年

度预算管理质量的有效参照依据。由此可见，完善预算管

理评价体系能够在一定程度上确保全面预算管理工作的

实施质量与效率。在完善预算管理评价过程中，国有企业

务必注意以下几点：第一，科学制定预算评估管理评价指

标体系，科学分配评价指标权重，不仅要将预算目标完成

情况当作主要评价指标，而且还要在其中加入执行人员

工作情况、工作态度、工作效率等指标；第二，将预算管理

评价结果与绩效考核联系在一起，使企业每个人员的利

益都与绩效考核相挂钩，同时企业要做到绩效考核评价

和奖罚分明、公开、公正、客观、透明。当然，国有企业可

以结合上一年度的预算执行情况制定下一年度的预算编

制，同时对上一年度预算执行效果良好的部门及个人给

予奖励，以提升其参与预算管理的积极性，调动其高效工

作的主观能动性。只有国有企业内部员工全力支持全面

预算管理工作的实施时，全面预算管理工作才能够有效

实施，企业战略目标也将会顺利达成。

4 结束语

国有企业在全面预算管理过程中取得了一定的成

果，但是也存在一些问题，需要针对性地制定措施去优化

管理。在社会经济高质量发展的背景下，国有企业的转

型发展已然是大势所趋，需要不断提升自身财务管理水

平，实现财务核算精细化管理，充分发挥全面预算管理的

作用。在国有企业内部实施全面预算管理，需要国有企业

经营管理层高度重视，熟知其重要作用，并掌握相应的理

论与方法，进而在实践中调整，在调整中优化，以制定出

符合国有企业发展的全面预算管理模式，促进国有企业

发展与社会经济繁荣。

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作者单位：深圳市光明区投资控股集团有限公司

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